内容提要：在国家处于应急时期时，最高人民法院单独或联合出台司法政策已成为非常态社会治理的重要方式。应急时期的司法政策具有出台快速性、效力临时性、目的明确性、主体联动性和运行政治性特点，并通过“作为裁判依据”和“作为裁判背景”的方式化解社会矛盾、维护社会稳定。鉴于司法政策本身的定位不清，其对秩序的追求和紧急权行使与基本法治原则相抵牾，以及“成本—收益”理论阐释该时期政策与法律选择的非自主性，应急时期的司法政策在实现法治价值的同时也极易被不当运用，如直接将行政政策转化为司法政策，为达成维稳目标致使司法政策“运动式”运行，政策的“短期化”削弱司法公信力，以及笼统地将司法政策用作裁判依据等。针对可能风险，我们应基于法律与社会的“诉求—回应”关系，厘清特殊时期司法政策与公共政策的区别，结合教义学体系明确司法政策运用的具体要求，借助案例指引作用阐释司法政策蕴含的裁判规则以及通过法律论证增强援引秩序价值说理的可接受性。

　　 关 键 词：公共突发事件；司法政策；公共政策；治理现代化

　　 在中国特色社会主义法治建设中，当代中国司法已逐渐形成一种典型的“治理型司法”模式。①尤其是面临国家重大改革、社会矛盾激变、经济任务调整以及社会公共突发事件出现之时，该治理特色体现得尤为明显。其中，应急时期的司法政策就是一个典型代表。面对该非常态时期的众多突发事件或应急事件，为有效维护社会稳定，最高人民法院等司法机关制定司法政策化解矛盾、处理纠纷业已成为现代社会治理的重要方式。②而且，我国最近十几年应对重大突发事件的经验也说明，“紧急状态或突发应急状态下，国家的制度运作逻辑并非收缩到单一的政府管理甚至军事化管制，而是需要广泛的社会力量与个人力量的积极参与，体现为政府主导、多方参与、合作共赢的紧急治理新面貌”。③体现在具体操作中，一个重要方面就是通过制定司法政策，调和社会需求与法律供给的关系，弥补该时期的制定法规范之不足，化解司法确定性与妥当性之间的冲突。然而我们也要看到，受司法政策本身的“政治特性”以及应急时期内处理公共突发事件时的“维稳”要求所限，应急时期的司法政策虽起到良好的社会治理实效，但存在极易被泛用甚至滥用的风险，并直接冲击司法权威和司法公信力。为有效解决该问题，本文以非典、汶川地震、玉树地震、金融危机、新冠疫情等公共突发事件期间，最高人民法院单独或联合出台的相应司法政策为研究对象，④通过分析这些特殊时期所制定司法政策的内容及其实效，⑤全面把握应急时期司法政策的现实运用及可能风险，同时针对运用风险提出可行性化解对策。

　　 一、应急时期司法政策的生成与界定

　　 一般而言，应急时期是社会矛盾最为突出和严重的时期，也往往是最容易造成经济失调、社会失序、心理失衡、伦理道德沦丧的关键时期。此时，如何从国家治理现代化视角出发化解社会矛盾，达致国家和政府对社会的良善治理，既是全面深化改革的内容，也是现代国家建设的应有之意。而且，这种“紧急状态下的国家治理好坏，更能彰显一国治理的水平和效力”。⑥从社会治理角度看，“道德、宗教和法律同时作为社会控制的手段；且伴随近代文明发展，法律已成为主要手段”。⑦具体到内容上，该法律不仅包括“作为命令的法律，还有在经验的基础上作为对正义的确定和陈述的法律”。⑧在实施中，前者诉诸正常司法程序，后者除正常司法程序外，还往往依赖其他社会主体的司法参与，借助制度、政策等优势，提升司法治理效能。⑨也就是说，面对应急时期的不稳定社会秩序，当常态法律框架解决涉灾案件可能会遇到特殊实施难题时，暂时性的应急司法政策无疑将是恢复秩序、维护稳定的最优选择。⑩而且，这也符合社会系统论视角下法律的功能与自治，以及在化解纠纷之时法律与政治的“二阶关系”。(11)“治理型司法”模式的“主要运作逻辑与理想意义上的法治逻辑有别，也并非传统意义上的礼治逻辑，而是治理的逻辑”。(12)秉持此治理理念，当面对公共突发事件时，适用司法政策，将“法律效果”让位于“社会效果”就不能简单理解为政治对法律的“绑架”，而是为了维护更重要的社会秩序。“当‘稳定压倒一切’仍然是我国最大的政治任务时，‘秩序’作为最高的法律价值将不会改变。”(13)

　　 当下，“司法政策”作为一特定法律术语频繁出现于现实裁判和官方文件中，但时至今日，对其内涵的清晰界定仍未形成。从其相关研究理论来看，主要存在广义和狭义两种理解。前者认为，司法政策是“关于司法”的政策。除最高人民法院、最高人民检察院、司法行政机关外，政法委、人大、财政部门、人力资源与社会管理部门都可以出台相应司法政策，以此保障其行为符合规范要求并具有规范效力。后者认为，对司法政策的主体我们不应定位得过于宽泛，仅将法院、检察院等“司法部门”制定的规范性文件视为司法政策更为妥当，其目的是建构法律、行政、经济、道德等要素之间有机互动的社会治理体系。在此界定中，又存在地方性法院、检察院能否制定司法政策，以及司法政策能否包括法律解释等诸多问题讨论。本文认为，相比狭义的理解，广义的司法政策界定实质仍是从工具主义和纯粹形式规范角度来理解法律，未能将司法视为兼具独立性与治理性的社会活动。而司法政策的运作实质是通过连接政治与法律、国家中心任务与司法审判，在个案裁判中促进法律效果、政治效果、社会效果的统一，这是一种典型的狭义层面的理解。此时，司法政策的制定主体就自然被界定为主要是最高人民法院和最高人民检察院，其表现形式亦包括它们单独或联合发布的各种“意见”“通知”“复函”“指导意见”“会议纪要”等，且无论在制定程序还是制定目的上，其与司法解释均具有本质区别。

　　 “在当代以及任何其他的时代，法的发展的重心既不在于立法，也不在于法学或司法判决，而在于社会本身。”(14)在此意义上，对社会的回应就构成应急时期司法政策生成的最大语境。应急时期的司法政策既要符合一般司法政策的共性，又因紧急时期的维稳需求具有制定和运用的特殊性。基于如上语境并结合所分析样本，我们就可将应急时期司法政策的特点归纳如下：

　　 第一，出台快速性。为快速回应国家政治、经济、社会等方面的突变，及时有效地进行司法引导和调试，司法政策无疑是首选方式。以金融危机期间所制定的系列应急性司法政策为例，面对2008年底突发的全球性金融危机事件，最高人民法院积极响应，仅2009年就制定了9项专门司法政策，其中多部政策从着手起草到最终通过仅耗时两个月，以期能够在全球金融危机大潮下，最快速地保障金融债权、保持经济平稳发展和保障民生。这种快速出台的特征，在制定《指导意见(一)》和两高两部《意见》时也体现得极为明显。

　　 第二，效力临时性。该临时效力是应急时期司法政策同涉及管辖、执行等一般司法政策的典型区别。“将突发事件时期作为区别于正常时期来看待，在制定相应司法政策的背后，实际上隐含的是一种暂时性、例外性和连续性、正常性二元观念的认识。”(15)一旦紧急状态解除，这些应急性政策也理应随之消逝。如《最高人民法院关于在防治传染性非典型肺炎期间依法做好人民法院相关审判、执行工作的通知》已同众多“严打”司法政策一样，因“社会形势发生变化”或“情况有变”被默示废止。(16)宣告废止、被新的司法政策或法律解释取代，也是应急性司法政策的主要最终归宿。

　　 第三，目的明确性。从应急时期司法政策的属性看，其本身就是国家司法机关在特定目的指引下采取的紧急回应。应急时期的司法政策大都着眼于恢复社会秩序、维护社会稳定，以期尽快结束国家的非正常状态。如以新冠疫情期间涉及医患关系的司法政策为例，面对一贯裁判争议较大的医患纠纷案件，两高两部《意见》等众多司法政策都旗帜鲜明地支持救护方诉求。究其原因，除了对职业道德和奉献精神的主观认同外，更是发挥特殊时期裁判的“标杆”作用。与正常时期不同，在医疗机构和医护人员本身面临着巨大的物资匮乏、防护不足的压力甚至生死恐惧之时，绝对合规的医疗操作只是一种奢求。此时，通过司法政策对医护人员特殊保护，可以保证他们在抗击疫情时放下包袱积极作战。

　　 第四，主体联动性。任何公共事件的有效处理都离不开多主体间的协作配合，此时多主体联动发布司法政策就是一种典型样态。如在新冠疫情防控期间，最高人民法院除单独发布有关裁判和执行的司法政策和典型案例外，还积极同最高人民检察院、司法部、公安部联合印发两高两部《意见》，同最高人民检察院、公安部、司法部、海关总署联合制定《国境检疫意见》，以及同中共中央政法委员会、最高人民检察院、公安部、司法部制定《复工复产意见》等司法政策。该主体联动现象亦同样体现在汶川地震和全球金融危机应对期间所发布的直接或相关司法政策中。

　　 第五，运行政治性。和日常司法政策相比，应急性司法政策更加凸显了社会主义国家独特的政治优势，即面对突发性社会事件时政治智慧与司法智慧的有机结合。从本文研究的司法政策样本看，无论是对于刑事案件从重处罚，还是民事案件的快速审理、慎重立案以及加强与各方的沟通协调等，大都是以某个政策性文件为指引，依靠党中央和各级党委总揽全局、协调各方的政治优势，处理应急时期的各种复杂问题。

　　 二、应急时期司法政策的主要运用方式

　　 基于特定司法理念和紧迫治理预期，应急时期的司法政策一边连着政策，一边连着法律，试图通过司法活动，实现政治要素与法律要素在社会矛盾化解中的融通。然而在我国，由于司法政策并非法律规范，无法直接作为裁判大前提，此时如何“发挥司法政策的裁判效用”，必将是理论和实务界共同关注的问题。(17)对此，国外的“纠纷解决型”和“政策实施型”两种司法模式，以及法院的国家和社会双重属性理论，(18)为我们分析此问题提供了重要域外借鉴。结合一般性司法政策运用实践以及应急时期司法被赋予的独特“治理”任务，我们可将应急时期司法政策的运用归纳为“作为裁判‘依据’”和“作为裁判背景”两种类型。

　　 (一)直接运用：作为裁判“依据”

　　 应急时期司法政策出台的最直接目的就是通过参考或援引该政策，促使法官做出某种倾向性判决。不过，该“依据”并非是指将应急性司法政策直接作为司法大前提，而是指引确定大前提。具体操作中，典型的就是以“根据……综合考虑”“根据……适用公平原则处理”“依照……”等方式在判决文书说理部分予以展现。结合司法政策的不同类型，该援引方式主要集中于审判类司法政策运用中。其作用的理论基础是，面对国家紧急时期的制定法不足，司法政策临时充当法律解释和漏洞填补的角色，进而起到补充论证的作用。而且，从此类司法政策的最终走向看，其中很多确实在时机成熟后，直接转化为司法解释。如最高人民法院在2008年12月发布《关于为维护国家金融安全和经济全面协调可持续发展提供司法保障和法律服务的若干意见》，并将“保增长、保民生、保稳定”作为基本裁判理念后，2009年2月紧急出台的《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》就直接贯彻该理念，对合同效力、合同履行特别是违约责任进行了变通性规定。