【内容提要】2021年末至2022年一季度，美国白宫和美联储密集发布多份与央行数字货币相关的文件和报告。以此为分水岭，美国改变此前在央行数字货币上的模糊政策，正式加入全球央行数字货币的竞争。在国内，美国政府加紧整合内部意见、凝聚共识、推动央行数字货币技术和系统研发；国际上，美国提出整合现有国际平台和机构力量，推动多双边合作，积极引领国际央行数字货币研发和体系建设。美国希以此加固以美元为核心的国际支付与货币体系，但由于国内意见高度分裂、数字美元与私人稳定币关系难以理顺、央行数字货币国际规则协调难度较大，加上国际经济多元化发展，对美国政府的央行数字货币战略构成挑战。

　　 2014年始，全球逐渐掀起央行数字货币（Central Bank Digital Currency，CBDC）研发热潮，作为全球创新高地的美国却一直按兵不动。在美国看来，其他国家对CBDC的兴趣可能源自其大幅减少支付摩擦、提升支付效率、增加金融包容性和公平性等潜在功能，但也不排除存在削弱美元地位、规避美国制裁的考量。2019年，全球稳定币应运而生，主要经济体在CBDC领域合作明显提速，国际支付体系改革提上全球治理议程，令美国产生巨大的危机感。经过近两年时间的评估，2021年末至2022年一季度，美国白宫和美联储密集发布多份CBDC相关文件和报告。以此为标志，美国一改之前的模糊政策，正式加入全球CBDC的竞争队伍。根据美联储评估，数字美元的现有技术仍不成熟，正式发行数字美元可能还需要五年时间。这意味着，未来五年将是美国推动CBDC国际规则、标准、网络体系和基础设施建设的关键期。

　　 一、三大趋势倒逼数字美元战略

　　 2008年国际金融危机爆发后，以区块链、分布式记账、密码学等新兴技术为依托的私人数字货币迅速兴起。这种新型交易与支付方式很快引起众多央行关注，并催生了CBDC研发和试验的热潮。美国的态度却显得保守滞后，在它看来，许多国家之所以对CBDC兴趣浓厚，固然有提升支付效率方面的技术性考虑，但也存在“去美元化”的战略动机，因此美国在较长时间里对CBDC一直持怀疑和抗拒姿态。然而，三大国际趋势的加速演变促使美国内部特别是美联储在2020年初对CBDC的态度发生较大转变。

　　 首先，加密货币（Cryptocurrency）的问世及演化使美元面临的货币替代风险不断增加。2009年比特币的出现宣告了加密币的崛起，经过十余年演化，先后出现了缺乏内在价格稳定机制的加密货币（以比特币为代表）、私人稳定币（Private Stablecoin）和全球稳定币(Global Stablecoin)三种形态，对美元的法币地位形成潜在威胁。比特币因供应量有限等因素总市值不断膨胀，到2020年中期已高达1882亿美元，仅次于美元、欧元、人民币、日元和印度卢比的M0供应量（分别为1.95万亿美元、1.38万亿美元、1.15万亿美元、1万亿美元和0.425万亿美元），就流通量而言成为全球第六大货币。尽管成熟市场更多将比特币视为投资或投机品，但全球接受比特币为支付手段的商业活动不断扩大，萨尔瓦多于2021年中期宣布将比特币作为官方货币。为克服比特币等加密币价格剧烈波动的缺陷，锚定贵金属、法币、商品甚至算法等的稳定币于2014年出现，并日益成为数字资产交易平台上私人数字货币之间及与法币进行兑换的中介工具，从而具备从投资资产向支付工具转变的潜能。稳定币支持者认为，如果加以稳妥设计和适当监管，稳定币可提供速度更快、更有效率、包容性更强的支付选择，将来可能成为家庭和企业普遍使用的支付工具。相对而言，全球稳定币的概念出现最晚，专指跨国科技巨头或金融机构发行的用于跨境支付的稳定币。2019年2月，日处理交易量达到6万亿美元的摩根大通银行宣布推出摩根币（JPM Coins）；同年6月，全球拥有27亿用户的脸书（2021年10月母公司更名为Meta）宣布将于次年发行数字货币天秤币（Libra）。根据设想，天秤币将是基于一篮子货币的合成货币单位（美元、欧元、日元、英镑和新加坡元的权重分别为50%、18%、14%、11%和7%），价格与这一篮子货币的加权平均汇率挂钩。尽管天秤币给予美元的权重远高于其他国际货币，但在美国看来，这种类似国际货币基金组织特别提款权（SDR）设计构架的“超主权货币”，可能因具有比美元更稳定的价格和更广泛的使用群体而对美元全球地位构成威胁。

　　 其次，全球兴起CBDC研发风潮，主要经济体寻求推进CBDC合作。面对新兴技术对跨国支付体系的革命性影响，许多国家采取积极拥抱态度。早在2014年，厄瓜多尔央行启动电子货币（Dinero Electrónico），成为第一个推出数字现金的国家。2016—2018年，乌克兰、加拿大、日本、欧洲央行及新加坡金融管理局等陆续启动CBDC研究和试验。2019年，在天秤币、摩根币等全球稳定币刺激下，全球主要央行在CBDC问题上的态度变得更加积极。2019年末，中国开启数字人民币试点测试。同年12月，欧洲央行设立CBDC专门委员会，并提出“欧洲链”概念。2020年1月，欧洲、日本、加拿大、英国、瑞典和瑞士央行与国际清算银行宣布共同成立CBDC研究小组，评估各种应用场景和方案选择。根据2021年国际清算银行对全球81家央行的调查，90%的央行正在进行CBDC相关探索，62%正在进行CBDC实验或概念验证，26%正在开发或推动CBDC试点项目。

　　 再次，随着新技术崛起，跨境支付体系成本高、效率低等问题日益凸显，改革国际支付体系成为全球经济治理核心议题之一。由区块链、分布式记账等新技术支撑的点对点支付活动能将跨境交易速度降至不到一秒，服务费用每笔可低至几美分；与之相比，现行以美元支付体系为核心的跨境支付体系费用高、速度慢、效率低、包容性不足。2021年二季度，从美国向其他国家汇款200美元的平均成本是5.41%；从一家泰国银行汇款10万泰铢（约2950美元）至一家印度尼西亚银行，中间耗损费用达40美元，费时多至数天。为降低跨境支付摩擦，沙特阿拉伯在担任二十国集团（G20）轮值主席国期间提出改革国际支付体系，受到成员国高度重视。造成跨境支付体系摩擦的原因很多，包括货币兑换机制、不同国家法律制度和技术基础设施的多样性、时差及与洗钱等非法活动相关的合规要求、代理银行和非银行金融服务提供者等中介机构之间的协调问题等。其中，以代理银行为重要节点的多层叠加支付架构是造成跨境支付费用高、效率低的重要原因。目前充当重要节点的代理银行大多为美国银行，美国因而成为跨境支付体系最大的利益收割者。

　　 撇开国际政治因素不论，单从技术角度看，点对点支付方式能够对最终用户产生足够大的吸引力，从而引发以市场需求为导向的体系性变革。总之，2019年末到2020年初，美国越来越清晰地认识到，以新技术为支撑的私人数字货币将很快在全球掀起支付改革浪潮，且随着全球大多数央行投入CBDC研发和试验，美元面临着来自私人货币和外国CBDC的双重货币替代风险。如果美元支付体系不能自我革新、与时俱进，其面临的技术与基础设施替代风险也将与日俱增，最终危及美元国际货币地位。

　　 二、国内进展：从战略评估转入战略酝酿

　　 2020年初，美联储对数字美元的态度发生明显变化，并在内部开启政策和技术评估程序。2022年初，美国政府正式提出将推动CBDC作为最急迫的任务。目前，美国政府仍处于战略酝酿期，试图从整合主要部门意见、加速技术和系统研发、加强稳定币监管等方面着手推动CBDC战略的孵化。

　　 （一）战略评估期：2020年初至2021年底

　　 早在2014年，美国学者科宁就曾提出联储币（Fedcoin）构想，这是一种由美联储直接发行、基于区块链技术的CBDC方案。同年，波士顿联储一份政策报告指出，鉴于公众和研究者日益关注数字货币和替代性支付技术及其对商业活动的潜在影响，有必要投入资源构建研究框架。尽管有这些技术设想和建议，但直到2019年底，美联储主席鲍威尔和美国时任财长姆努钦仍公开宣称，未来五年美国没有必要发行数字美元。

　　 2020年初，美联储开始在内部组建跨学科小组，创建技术实验室和数字创新政策项目。同年8月，波士顿联储和麻省理工学院联手启动汉密尔顿项目（Project Hamilton），推动CBDC模型研发。这段时间，尽管美联储态度总体转向积极，但理事会内部仍存在激烈争论，以布雷纳德为首的支持派与以夸尔斯和沃勒为首的反对派各持己见。2021年5月，时任美联储理事布雷纳德（现任美联储副主席）在公开演讲中列举了CBDC的八大益处。6月，时任美联储副主席夸尔斯却在第113届犹他州银行家协会年会上发表演讲，明确反对CBDC。8月，美联储理事沃勒在美国企业研究所发表讲话，提出十大理由驳斥CBDC。由于美联储内部意见难以统一，原定于2021年夏公布的政策讨论文件被迫一再推迟。

　　 （二）战略酝酿期：2021年底至今

　　 随着夸尔斯于2021年底离职，CBDC支持派在美联储内部迅速占领上风。2021年底至2022年初，美国白宫和美联储密集发布多份文件和报告，标志着美国政府对数字美元的政策取向从模糊转为清晰，数字美元正式成为美国政府的潜在政策选项。其中有两份文件最为重要，一份是2022年1月美联储发布的《货币与支付：数字化转型时代的美元》（Money and Payments: The U.S. Dollar in the Age of Digital Transformation）政策讨论文件，另一份是同年3月美国总统拜登签署的《关于确保数字资产负责任发展的行政令》（以下简称行政令）（Executive Order on Ensuring Responsible Development of Digital Assets）。关于CBDC的战略意义，行政令明确指出，美元、美国金融机构和市场在全球金融体系中处于核心地位，美国因此获得了巨大的经济和国家安全利益。继续保持美国在全球金融体系中的领导地位，将有助于维护美国的金融权力并促进美国的经济利益，对于运行良好的金融体系、宏观经济稳定政策和经济增长而言，主权货币均发挥核心作用，美国政府将有关数字美元潜在设计和实施选项的研发活动作为最为急迫的任务。

　　 为统一思想、充分整合政府主要部门意见，行政令要求白宫科技政策办公室、财政部、商务部、司法部、金融稳定监管委员会等牵头，在跨部门评估基础上各自提交评估报告，就推进CBDC的潜在收益和风险及如何监管数字资产行业提出意见。其中，对CBDC的评估涉及三方面内容：一是美国CBDC对国家利益（包括经济增长和稳定）、国家安全和金融犯罪（包括非法融资风险、制裁风险、国家安全利益和人权）及金融包容性的影响；二是CBDC与私营部门管理的数字资产间的潜在关系，全球主权货币和全球私人货币的发展前景及对美国金融体系和民主的影响；三是外国CBDC对美国总体利益的影响，包括对美国全球金融中心地位的冲击。2022年9月至10月初，9份评估报告陆续出台，从其内容和建议看，美国政府主要部门均对CBDC持积极态度。

第一，肯定发行CBDC具有巨大收益。2022年9月16日，美国白宫公布首份《数字资产负责任发展综合框架》（Comprehensive Framework for Responsible Development of Digital Assets），认为数字美元能带来显著好处，包括提高支付系统效能；为进一步技术创新奠定基础；提升跨境交易速度；提升环境可持续性；提升金融包容性和公平性；促进经济增长和稳定，(点击此处阅读下一页)