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田飞龙:香港国安法的原意释明与法理发展

更新时间:2023-01-24 22:03:17
作者: 田飞龙 (进入专栏)  

  

   在2023年1月13日全国港澳研究会举办的“保证香港国安法准确实施”专题研讨会上,全国政协副主席、国务院港澳办主任夏宝龙对香港国安法的全面准确实施进行了阶段性总结,对立法原意进行了精辟阐释。夏宝龙主任提出:其一,香港国安法是香港繁荣稳定的“守护神”,起到了维护国家安全与保护香港自由权利的法治作用;其二,香港国安法的全面准确实施需要立法原意的阐明与遵循;其三,在“一国两制”制度体系中,安全与发展是辩证统一的,香港国安法可保障香港在中华民族伟大复兴进程中大有可为。在香港国安法首次释法及原意辨明的特定时刻,夏宝龙主任的原意阐释与法理塑造,对香港国安法的全面准确实施是重要的理论深化与实践推进。

   “一法安香江”,这是中央对香港国安法的立法预期,也是香港国安法的立法成效。香港国安法实施两年多以来,修例风波黑暴之乱销声匿迹,法治信仰与权威决定性回归,香港联通内地与世界市场的枢纽平台功能得到有效恢复与增强。香港国安法实施前后的法治对照,典型诠释了“一法安香江”的立法者意志、善意与成效。香港以法治的方式回来了。

   国安法具严谨法理逻辑

   立法者及立法原意在香港国安法实施中具有基础性和指导性地位。香港国安法是全国人大授权全国人大常委会制定的、列入基本法附件三的全国性法律,其立法与执法、司法制度的安排体现了成文法的基本法理与逻辑。香港国安法是中央行使宪法上“一国两制”制度创制权的立法成果,是对国家安全事务的立法规制框架。立法者代表人民的整体意志和权威,其在香港国安法中对国家安全的规范内涵、罪刑规定、机构设置、权能配属与程序安排,始终围绕根本的立法目的展开,同时要求一切执法、司法机构在履职时必须遵循立法原意和目的。

   香港国安法第六十五条规定,本法解释权属于全国人大常委会。这是成文法解释机制的通行安排。这一规定并不排除法院在具体司法过程中对法律的解释和适用,但立法者享有最终、最权威的解释权,是对立法原意进行阐明的最终机构。香港国安法的实施因此必然涉及成文法传统与普通法传统的法理沟通和权威确认问题。本次人大释法展示了香港国安法的正确理解与实施方式。人大释法本身内在于香港国安法的执行体系,且属于立法原意阐明的最权威程序。特首提请释法,中央积极回应并予以释法,本身就体现了中央全面管治权与香港高度自治权的有机结合与统一。这种法治权威至上与“两制”良性互动的治港状态,正是“爱国者治港”的规范预期所在。

   立足“一国两制”宪制秩序

   在关于香港国安法立法原意的阐明方面,夏宝龙主任进行了简要的说明和指导:其一,立法初衷在于维护国家安全并捍卫“一国两制”;其二,立法旨在打击极少数和保护大多数;其三,执行机制的最大特点是“双执行机制”;其四,香港特区负有维护国家安全的宪制责任。香港国安法有特殊的立法背景和针对性,即修例风波带来的国家安全与管治权安全漏洞,也就是“一国两制”制度安全漏洞。国安法立足“一国两制”宪制秩序,在现实风险呈现与本地立法难行的条件下主动填充法律漏洞,体现了立法者理性与责任伦理。国安立法仅仅对触犯具体罪行的嫌疑人/被告人采取法律行动,而对大多数居民的自由权利不仅不构成侵害,反而是一种更健全的保护。法律代表公益,体现民主多数的根本利益,明晰国安法针对的少数与保护的多数,就能理解国安法的正当性。香港国安法规定的“双执行机制”以及在具体执行机制上对特区主体责任、一般管辖责任的信任性授权与保障,体现了中央在国安立法中对“一国两制”原理的精准理解与运用。在上述立法原意与立法者逻辑中,香港特区是维护国家安全不可或缺的一环,是关键性的配套立法者、主要执行者和司法管辖者。本次人大释法对香港国安委的宪制角色予以明确,并对香港国安法第十四条和第四十七条的程序性衔接进行规范认定和构造,从而进一步健全了香港本地管辖执行体系的闭环属性与能力。

   释法明确了国安委与法院的关系

   夏宝龙主任特别指出:“香港国安法的立法原意就是将处理有关维护国家安全具体问题的权力和责任赋予香港特区,人大释法更清楚地阐明了这个原意。”这是关于香港国安法管辖权划分的原意阐释。本次人大释法既明确了香港国安委对涉及国家安全问题的一般性的判断决定权,也具体确认和构造了香港国安委在法院未寻求法定证明书条件下,主动介入且对接司法个案的判断决定权。香港国安委与香港法院均属于香港本地管辖的执行体系要素,释法对二者互动关系的规范基础与程序衔接机制加以明确,可推动香港国安司法程序更为顺畅地合规范运转,有效解决包括本次海外律师参与权问题在内的国安法实施的一系列问题。关于管辖权划分,香港国安法既提供了原理,也提供了方案。对于国家安全,中央负有根本责任,香港特区负有宪制责任,前者是源头性、兜底性、监督性责任,后者是权限性、先导性、执行性责任。方案在于具体的“双执行机制”,即香港本地管辖与中央相关机构特殊管辖有序并行。

   人大释法因具体问题而起,但立足于解决制度框架问题,以香港国安委作为执行体系的关键抓手疏通衔接香港本地管辖相关要素和程序,体现了立法者的释法智慧和技艺。香港国安法及其释法对香港国安司法程序与国安判例法的发展将起到规范性促进作用,香港国家安全的司法法理学也将得到更严谨和更充分的自主发展。原意的阐明,机制的畅通,外部风险的排除,本地执法、司法程序的顺畅运作,中央与香港在法律实施中的相互信任与支持,这些有利于香港国安法全面准确实施的因素,经由本次释法及夏宝龙主任的精辟阐释,得以汇聚为一个有机整体。在上述基础上,我们确信香港国安法全面准确实施的前景是可期的,香港法治与香港更好发展的未来道路是光明的。

  


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