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徐瑞珂:后脱欧时代英国对华政策的剧变

更新时间:2023-01-20 22:56:06
作者: 徐瑞珂  

  

   相较卡梅伦时期和梅时期,英国对华政策在约翰逊时期发生了重要转变,致使两国关系陷入自2010年保守党执政以来的最低潮,中英关系“黄金时代”渐行渐远。本文着重探讨英国对华政策在约翰逊时期发生显著转变的表现及其动因。

   一、中英关系的恶化

   约翰逊在2019年7月当选首相前夕,曾公开表明其“亲华”立场,热情支持“一带一路”倡议,并表示在他的领导下,英国将为中国投资提供欧洲最为开放的市场。这意味着执政伊始,首相约翰逊延续了其前任卡梅伦和梅的对华政策,视中国经济崛起为机遇而非威胁。但在2020年1月正式脱欧后,尤其是同年3月新冠肺炎疫情在英国全面爆发后,约翰逊政府对华政策“大转弯”,中国不再是英国极力争取的经贸伙伴,而是令英国担忧和忌惮的竞争对手和安全威胁。有观点认为,2020年6月,约翰逊政府在香港国安法问题上的强硬政策以及同年7月出台的华为禁令则标志着中英关系已经从“黄金时代”跌入“冰川时代”。自此,中英关系一直在低谷徘徊,下行风险加大,迄今未有回暖的迹象。

   清华大学国际关系研究院中国与大国关系数据显示,相比卡梅伦时期和梅时期,中英关系在约翰逊时期出现了明显的恶化趋势。在卡梅伦和梅执政时期,除了2019年7月(梅与约翰逊权力交接期)中英关系的分值为3.8分,在2010年5月-2019年6月中英关系的分值一直维持在4分以上。但是,约翰逊于2019年7月24日正式执政后,中英关系出现了下行趋势,并在2020年1月后呈现自由落体式的恶化趋势。清华大学国际关系研究院目前公布的最新中英关系数据是2022年7月,中英关系的分值为-2.3分,是自1979年3月中英建交以来两国关系分值的最低点。

   二、约翰逊政府对华政策强硬的主因

   在英国政府外交决策体制中,英国首相及其领导的内阁居于核心地位,以首相约翰逊为首的7名核心阁员形成英国外交决策核心圈,主导着英国对华政策走向。国际体系因素(中英实力对比、英国在国际体系中的地位)和次体系因素(英国所在的盟友体系)则构成对约翰逊内阁在对华政策上的国际压力,束缚着约翰逊内阁在处理对华关系时的外交选项。在议会民主制的政治架构下,英国议会对约翰逊内阁的对华政策构成主要国内压力,塑造着约翰逊内阁的对华政策走向。国际压力和国内压力的合流使得约翰逊内阁更倾向于选择强硬对华政策。

   具体而言,如下三种消极因素的叠加使得中英关系在约翰逊执政时期急剧恶化:第一,内阁改组使得约翰逊内阁外交核心阁员对华强硬派增多;第二,约翰逊政府面临强大的国际压力,中美战略竞争背景下,英国主要盟友对华政策的集体强硬态度迫使约翰逊内阁在处理对华关系时转向强硬;第三,约翰逊政府面临强大国内压力,英国议会疑华和反华声音增强。

   在英国内阁中,7名核心阁员是英国外交政策的主要决策者,包括首相、财政大臣、外交大臣、内政大臣、国防大臣、国际贸易大臣以及商业、能源和产业战略大臣。这7位内阁核心成员同时也是英国国家安全委员会(NSC)及其次级委员会(NSC sub-committees)的主要成员。作为英国内阁的下属委员会,国家安全委员会主要负责审议与国家外交和安全相关的议题,是英国外交决策的关键机构。尤其在对华政策制定上,英国国家安全委员会发挥着关键角色,决定着英国政府对华政策走向。以2019年12月英国大选为分界点,2019年7月-12月为约翰逊第一届政府执政时期,2019年12月-2022年7月为约翰逊第二届政府执政时期。其中,在第二届政府执政时期,首相约翰逊分别在2020年2月、2021年9月和2022年2月进行了内阁改组,使得部分内阁核心成员出现了人事变动。这三次内阁改组使得对华强硬派在外交领导层的人数越来越多。在约翰逊执政末期,其外交领导层的所有7名成员都是对华强硬派,就连此前一向对华持温和态度的财政大臣苏纳克也转变为对华强硬派。

   约翰逊内阁在对华政策上面临的国际压力主要来自其在五眼联盟和北约的盟友。其中,美国是英国最亲密的盟友,其他五眼联盟成员国次之,北约兼欧盟成员国再次之。在后脱欧时代,英国重要盟友同中国关系的集体恶化致使约翰逊政府在对华政策上面临日益加剧的盟友压力,也使得约翰逊政府在处理对华关系上的灵活度严重受限。在英国的重要盟友中,美国的对华态度最为关键,左右着英国所处的联盟体系对华政策的整体态势。随着中美关系竞争烈度的日益加强,英国面临的国际战略环境不断恶化,致使其在对华政策上的选项逐渐减少。约翰逊政府在处理对美和对华关系时,越来越明显地站在美国这边,致使英国对华政策的“美国化”越来越明显。

   约翰逊内阁在对华政策上面临的国内压力主要来自英国议会,尤其是作为执政党的保守党下议院后座议员。在后脱欧时代,越来越多的英国议员要求约翰逊内阁实行对华强硬政策,使其在对华政策上面临强大的议会压力。除了以工党为代表的大多数反对党议员表现出明显的对华强硬立场外,保守党后座议员反华派不断壮大,对约翰逊内阁的对华政策影响最大。以中国研究小组成员和对华政策跨国议会联盟成员为代表的保守党后座议员在各种涉华议题上对约翰逊内阁不断施压,致使约翰逊内阁在对华政策上越发强硬。英国议会主要通过三种方式影响约翰逊内阁的对华政策:第一,议员通过在涉华议案(如华为5G、投资、孔子学院等)上的投票影响核心阁员的对华立场;第二,议会反华团体积极发声,不仅直接向英国内阁施压,而且试图通过塑造英国疑华和反华舆论、制造民意压力来间接向内阁施压;第三,下议院外交事务委员会通过发起涉华质询和审查外交、联邦和发展部的对华政策来影响约翰逊内阁对华政策的制定。

   三、英国对华政策未来走势

   如今的苏纳克已经成为英国对华强硬派的代表,不能指望他在成为首相后再次转变为对华温和派。苏纳克将克莱弗利和华莱士分别留任为外交大臣和财政大臣,意味着英国政府将继续奉行对华强硬政策。此前特拉斯计划更新约翰逊政府出台的《竞争时代的全球英国:安全、防务、发展与外交政策综合评估》报告(以下简称《综合评估》报告),提升中国威胁等级,将中国界定为与俄罗斯同等程度的“安全威胁”。当前也依然不能排除苏纳克未来可能采纳特拉斯对华定位的可能性。

   在当选首相的当天,苏纳克与美国总统拜登通话,表示英国将与美国继续合作应对“中国带来的负面影响”。可以预见的是,在处理对华关系上,苏纳克将在很大程度上延续此前约翰逊政府和特拉斯政府的强硬对华政策。在苏纳克执政期间,英国对华政策的“美国化”将依然明显,政治逻辑和安全逻辑继续主导英国对华政策,经济逻辑则退居其次,对华猜疑和敌视逐渐成为中英关系的主基调。

   以艾丽西亚·卡恩斯和伊恩·邓肯-史密斯为代表的保守党后座议员右翼势力将会对苏纳克政府的对华政策施加重要影响。在图根哈特被特拉斯任命为内政部安全国务大臣之后,卡恩斯成为新一任下议院外事委员会主席以及新一任中国研究小组主席。邓肯-史密斯目前是反华组织对华政策跨国议会联盟英国分会主席。值得一提的是,2021年3月被中国制裁的保守党后座议员奥布莱恩和加尼(与图根哈特同为中国研究小组成员)此前被特拉斯分别任命为卫生部政务次官和商业部国务大臣,并且被新首相苏纳克继续留任同一职务。

   由于包括首相苏纳克在内的7名核心阁员都是对华强硬派,加之美国压力和保守党后座议员对华强硬派压力,英国新政府未来很可能继续实行强硬对华政策,中英关系继续下行的风险依然较大。

  

   徐瑞珂,北京外国语大学副教授。

   (本文为作者在“中国欧洲学会2022年年会”上的发言,经本人修改确认)

  


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