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韩大元:实现香港国安法与本地法律的有机统一

更新时间:2023-01-20 22:55:00
作者: 韩大元 (进入专栏)  

  

   在2023年1月13日全国港澳研究会举办的“保证香港国安法准确实施”专题研讨会上,全国政协副主席、国务院港澳办主任夏宝龙在致辞中,以生动、客观的事实,指出香港国安法“护国安、保家安、得民心”,系统诠释香港国安法立法宗旨和核心要义,分析其制度创新背后的法理逻辑,并对如何处理好香港国安法与本地法律的关系,有效实现两者的有机衔接提出了指导性意见。

   香港国安法的立法宗旨就是为了维护国家安全,捍卫“一国两制”,保持香港繁荣稳定,保障香港居民的权利与自由,简言之就是为香港好,为广大香港居民好。香港国安法两年多的实施充分说明,香港国安法实施得越好,香港社会就越稳定,越安全,市民的权利和自由就越能得到保障,安全与自由价值得到了平衡。香港国安法针对的是维护国家安全“不设防”问题,惩治的是极少数严重危害国家安全的犯罪分子,保护的是绝大多数普通市民。这一立法宗旨决定了香港国安法的独特地位、使命与价值。

   国安法具有优先适用性

   香港国安法的独特性源于全国人大的宪法地位与决定的权威性。我们知道,香港国安法是根据全国人大的决定,再由全国人大常委会制定的法律,即“决定+立法”。据统计,从1985年以来,全国人大作出涉港决定七次,回归后作出决定两次,除本决定之外,还有2021年3月11日关于完善香港特区选举制度的决定。全国人大的决定赋予了香港国安法具有特殊的宪制意义。宪法第六十七条第二款规定,全国人大常委会有权制定除应由全国人大制定的法律以外的其他法律。香港国安法虽然由全国人大常委会制定,但它与全国人大常委会制定的其他法律不同,是根据全国人大的决定授权而制定的。全国人大常委会既有宪法第六十七条的概括性授权,也有全国人大《决定》的具体授权。

   基于这种立法的宪制意义,香港国安法在本地法律体系中居于特殊地位。香港国安法第六十二条规定,特区本地法律规定与本法不一致的,适用本法规定。这一条确立了香港国安法的优先适用性,在效力上有相较于本地立法明确的优位性。本地立法无论是之前制定的,还是之后制定的,只要涉及维护国家安全的事宜,与香港国安法不一致的,要优先适用香港国安法的规定。

   在立法形式上,香港国安法是集组织法、刑事实体法和程序法为一体的法律,在立法上具有创制性。由于香港国安法涉及刑事实体法和程序法的内容,而且以直接公布的方式实施,就一定在案件审理中与本地法律已有的规定产生竞合或不一致的关系。遇到这种情况,特区法院在审理国家安全案件中要优先适用香港国安法。夏宝龙副主席在讲话中特别强调,全国人大常委会制定国安法时就赋予其凌驾地位和优先适用的法律效力。香港国安法的优先适用性,不仅仅是一项法律原则,同时也是法律规范的明确要求。为了体现法规范的优位性,香港国安法创制了专门的司法程序和规则,为法律实施中确保立法原意提供明确的规范依据。因此,法院在国安案件的审理中,要体现立法原意,并在个案中体现本地法律和香港国安法的有效衔接,以保持法规范的统一与协调。

   完善有机衔接的配套程序

   在香港国安法与本地法律的衔接中,要把握好“人大释法”的效力与具体适用。全国人大常委会对香港国安法的解释是一种规范性解释,不是在法律适用中的解释,不同于司法裁判过程。香港国安法第六十五条明确规定了香港国安法的解释权属于全国人大常委会,这与基本法第一百五十八条的规定的解释程序有所不同,它并没有授予特区法院解释权或规定终审法院作为提请解释部门的衔接机制。根据香港国安法第四十条的规定,特区法院对国安案件除五十五条规定的特定情形外有管辖权。香港法院在审理案件时适用香港国安法,会涉及到法院如何适用香港国安法的解释问题。“人大释法”与香港国安法具有同等效力,同样具有优先适用性,效力可以追溯至香港国安法施行之日。

   香港国安法和本地法律的有机衔接,除了解决好规范冲突或不一致的情况之外,更需要本地立法的积极配套。因为通过香港国安法授权特区承担维护国家安全的宪制责任是一个体系性的适应化过程,可能涉及不同立法程序与技术方面的磨合,需要特区充分运用本地法律解决香港国安法实施中的法律问题,尽快完善与香港国安法实施有机衔接的配套程序、机制与体制。

  


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