行政法学理论体系化至少应当满足内部系统的具有整体性、稳定性、合逻辑性，作为体系化的行政法学理论在整体的价值指引上应当具有一致性，在使用的基本概念上应当具有统一性，在系统自身的发展上还应当具有稳定性和可持续性。[22]按照上述体系化标准观测我国行政法学理论研究，“我国行政法学者更多地将目光集中于价值导入和制度更新，对于学科本身的建构和制度均衡缺乏热情，在当前的法制建设过程中，中国行政法学者偏重对于理论实践作出即时回应，因应现实很多时候成为学理研究和制度构建的唯一风向，但为了应对现实而不断填空的制度内容却往往不稳定，也不系统，缺乏统一的价值导向和方向指引，因而在行政法学体系内部时有价值冲突和悖反发生。当前已有的很多成果都是在各自领域自说自话，缺乏整体性视野和通盘考虑，整个行政法体系显得十分凌乱。”[23]在行政法学理论体系尚未完全定型的背景下，去谈论行政法学理论体系的变革问题，这无疑增加了变革的难度。实际上，无论是体系化是否完成，行政法学理论体系都应当伴随着社会的发展变迁而作出适当的调整，始终确保理论与实践相互匹配。

　　 2.行政法学理论体系核心支点动摇与选择

　　 行政行为概念作为传统行政法学理论的核心，其内涵与功能，在我国原本就未达成最低程度的共识。[24]闫尔宝教授认为，“行政行为日渐朝着宽泛的方向发展，已经逐渐成为一个含义稀薄的法学概念”[25]；赵宏教授则认为“行政行为似乎成了一个无所不包的概念，在行政行为的继受过程中原本功能明确、内涵清晰的行政行为概念成了一个谜团”[26]。随着行政任务的日益复杂化与行政活动的多样化，行政行为是否仍然是行政法总论的“阿基米德支点”受到质疑，对于行政行为含义的不同认识在一定程度上也制约了行政法学体系化的构建，[27]行政法学者转而寻找行政法学体系新的“阿基米德支点”。如江利红教授提出的以行政过程论取代行政行为理论重构行政法学理论体系；[28]江国华教授提出以行政行为方式取代行政行为；[29]黄宇骁博士认为，应当将行政法律机制作为行政法学总论的阿基米德支点；[30]赵宏教授提出行政法律关系取代行政行为的困惑。[31]我国行政法学者对行政法学理论的核心支点的讨论，在某种程度上反映了行政行为理论的核心支点地位开始发生动摇，学者们观点不一也反映出了支点选择的内心困惑。

　　 相较于国内学界既有的其他理论观点，本文认为法律关系理论或许有机会，后文将对法律关系理论的优势特征以及法律关系理论在行政法学理论体系中的地位进行阐述。关于法律关系理论是否能够承担起行政法学的“阿基米德支点”问题，国内外学者曾经有过激烈的争论，但最终仍然没有撼动行政行为理论的核心地位。如德国行政法学家施密特·阿斯曼教授观点：未来行政法也会进入“法律关系”与“行政行为”并行的行政法学体系“双核时代”。[32]德国行政法学者巴霍夫认为，“行政行为只不过是形成、变更、消灭法律关系的一种方式，仅仅是对行政过程的“抓拍”，行政法体系的中心应该是行政法律关系。”[33]巴霍夫教授甚至宣称：“如果有一个概念长期存在并且能占据行政法的核心地位，这个概念必然是法律关系。”[34]亨克教授也认为：“法律关系在行政法教义学中应当占据首要地位”。[35]与此相反的是，德国行政法学者毛雷尔、瓦尔德霍夫认为：法律关系取代行政行为在行政法教义学中的地位期待过高，它不过是一系列以大相径庭值方式规定与运行的“大杂烩”，冠以“行政法律关系”之集合概念而已，它成为行政法总论的基础概念仍面临着疑问。[36]就德国行政法学界关于法律关系理论与行政行为理论的争论来看，根本无法得出一个确定结论，但总体来说当下行政法律关系理论并未取代行政行为理论，行政行为仍然占据行政法学的核心，这一格局延续至今虽然不断遭受动荡，但未被实质性撼动。[37]我国学者赵宏教授认为，法律关系理论在方法论上展现了一定的优势，较之传统行政行为理论，法律关系更显得柔软、多元、开放和动态，更加符合复杂多样的行政实践。[38]但赵宏教授鉴于目前中国的实际情况，又保守地提出了法律关系理论仍然无法取代行政行为理论的结论。其认为“两者不是相互竞争排斥，而是互补，最终形成法律关系理论与行政行为理论并存的双核模式”。[39]

　　 从德国和中国行政法学基础理论研究现状来看，行政行为理论仍占据着主导地位。主要原因大致可归纳为三点：一是既有行政行为理论已经在德国行政法学中存续百年，是德国行政法学体系当之无愧的“阿基米德支点”。行政行为理论尽管遇到了诸多的挑战和困境，但始终未彻底丧失作为法认识和解释的工具价值，因此法律关系理论至今尚未取代行政行为理论。[40]二是法律关系理论本身研究尚待深入，暂时无法成为行政行为理论的替代者，只能成为行政行为理论的补足和修正。在寻求行政法学基础理论突破口的过程中，法律关系理论一度受到德国行政法学者青睐，德国行政法学者并未完成法律关系理论的系统化研究，但这为后世研究提供了认知基础。三是行政行为理论的更新和重新塑造，补强了行政行为理论的生命力。越来越多的学者，包括法律关系理论的倡导者都开始转而认为行政行为理论是相互补充，并非彼此对立的关系。如施密特·阿斯曼所言，“行政行为与行政法律关系不应该被塑造为两个相互对立的思想之争”，两者应相互配合，彼此补充。[41]从行政行为理论“一枝独秀”到当前主流学者认为行政行为理论应当与法律关系理论相互配合，彼此补充的观点可以得出这样的结论——单纯地依赖行政行为理论已经无法满足社会变革发展的需要，我们必须要探索新的理论来完成对行政法学理论的变革。

　　 3.碎片化研究对行政法学理论体系的解构忧虑

　　 一个成熟的法学体系对于不断增多社会现象和问题，更多地应当表现出高度包容性、开放性、动态性，能够将社会变革过程中发生各类行政法学实践纳入体系之中，并通过自身体系化调整实现体系内部融合与自洽。然而，引发行政法学研究体系化忧虑的是我国行政法学研究强调行政法学理论对法治实践的服务，但忽略了行政法学理论自身的体系化建设。行政法治实践呈现出碎片化特征，法治实践问题的产生、发展、消灭遵循着其自身的规律，也存在一定的偶然性。当前行政法学研究主要表现为零散式对策性研究，追逐社会热点问题，以满足法治实践需求为导向，忽视了行政法学理论研究本身应当具有的应然性、逻辑性、体系性，在某种程度上导致了行政法学理论研究产生碎片化问题。尽管我国行政法学研究面临着回应建设法治国家、法治政府、法治社会的需要，强调对立法、执法、司法、监察等领域的具体问题提供对策性方案，但“值得行政法学界警惕的是，一种庸俗理解问题导向型研究进路的现象。这种研究导向排斥纯粹的坐而论道式研究进路，将解决实际问题、接地气、影响法治实践，甚至获得重要批示奉为圭臬。过度参与实践会对学者思维模式、话语体系、研究进路产生影响”。[42]“过分强调实用主义的问题导向型研究进路并不完全符合时宜，诸多短、平、快的实务型研究，可能加剧行政法学研究的体系化焦虑”。[43]庆幸的是在过去的10年间，我国诸多行政法学者已经注意到了行政法学理论研究的碎片化问题，并且对体系化建设作出了相应的学术思考，[44]这为我国行政法学理论体系化建构增添了希望和可能。

　　 （二）行政法学理论体系变革的现实问题

　　 伴随着公民权利意识觉醒和依法行政的不断深化推进，中国行政法学理论研究也进入了新时代。公民权利意识的增强促使行政权的运行由“权力本位”向“权利本位”转变，以“权力本位”的一元化行政法观念被打破，人们逐渐达成了一种共识：“权力为权利而生，为权利而存，为权利而息。”[45]公权力的规范行使和私权利的全面保障成为当代中国行政法学理论研究的两大核心命题，但学术界和实务界对于何者应当成为行政法学体系构架的逻辑起点观点不一，如对我国行政诉讼主客观构造的认知分歧。与此同时，社会治理、政府规制、新公共管理、法政策学等一系列新研究方法、分析工具纷纷进入行政法学研究视野，对以行政权为单一核心建构起来的行政法学理论产生了冲击，当前亟需变革行政法学理论以满足现实需求。

　　 1.回应型法治政府建设的现实需要

　　 行政行为理论固然逻辑严密，形式体系完备，这包含了创建者本身的睿智，也是无数经典行政法学理论研究者集体努力的结晶。奥拓迈耶构建的以行政行为理论为核心的经典行政法，其产生的背景是高权行政，强调严格依照法律行政，即形式主义法治。经典行政法学从法律保留角度，遵从“法无授权则不可为”的基本规则，以“依法律行政”作为行政权的合法性来源，强调立法对于行政权的控制，防止行政权的过分庞大和滥用侵犯公民的权利。对奥拓迈耶所构建的经典行政行为理论，长年来一直有学者孜孜不倦拓展钻研，以求弥补和修正，甚至有学者提出用行政过程理论、行政法律关系理论等法学理论取代行政行为理论，但均未能够成功。

　　 近些年我国致力于推动政府职能转型，提出打造服务型政府，坚持以人民为中心。以人民为中心需要改变了政府权力的运行逻辑，由原来的单向地向人民输出，转变为先输入人民需求，再将人民的需求在政府系统内部进行吸收消化，最终提供满足人民需求的政府服务。具体模式如下图：

　　 （图一：以人民为中心的行政权力运行模式）

　　 这种权力运行模式的转变对政府提出了更高的要求，国家需要建立一个高效能政府，以更好地提供公共产品和服务，满足人民物质和精神需求，实现各种行政管理目标。行政法学理论必须对行政任务的完成起到促进和保障作用，才能获得生命力，行政法学研究必须要回应公共行政变革的现实需求，经典行政法学理论无法逃脱社会变革的发展，法学不是法学家们凭空创造出来的，反过来是社会本身创造了法学。高权行政时代逐渐退出历史舞台，协商性、合作性、指导性、规制性的新兴行政手段广为运用，未来必须要从“形式法治”逐步过渡到“实质法治”。社会变革的现实让我们意识到，经典行政法学理论既有框架难以包容、描述、解释、解决诸多行政法问题，如党政机构改革对行政主体理论的冲击、不同行政管理领域出现了各类管制措施无法纳入既有的行政行为理论框架、内部行为的外部化问题、公民主观公法权利保障问题、客观诉讼问题等等。新时代当代中国行政法学理论体系转型变革，应当从管理型行政法学逐步走向开放型、回应型行政法学，从关注行政权运行的单核行政法学转向主客观相统一的双核行政法学。中国法治政府建设与改革实践对行政法学提出新要求，这对成型于20世纪末客观行政行为理论构成了全方位挑战，行政法学研究的基本范畴、行政法学研究方法、行政法学理论体系等均需要作出适时调整与革新。

　　 2.公法权利救济逻辑错裂的自我矫正

我国公法权利救济模式最大的问题在于逻辑起点和逻辑结构混乱。首先，在权利救济逻辑起点上，我国公法权利救济模式以行政行为合法性审查为中心建构的，具体表现为法院审查主要围绕行政行为的合法性展开，而并非以原告诉讼请求为中心。在“司法的行政”背景下，公法权利救济不是直接以主观公法权利为逻辑起点，而是法院对行政机关的行政行为进行合法性审查的折射效果。薛刚凌教授认为，“我国行政诉讼制度内部构造发生了错裂，行政诉讼以相对人和利害关系人的主观权利是否受损为诉讼入口，即主观诉讼模式，而在进入诉讼程序之后，法院审查的中心是行政行为，裁判标准是行政行为的合法性问题，最终实现司法对行政权的监督为出口，即客观诉讼模式。两种不同的诉讼模式同时出现在中国的行政诉讼制度构造中，造成了当前内部错裂的状态。”[46]对于主客观诉讼模式孰优孰劣并不是本文所想要探讨的核心问题，从功能主义角度看，无论是哪种诉讼模式，只要能够解决中国的公法权利保障问题即可，但问题在于行政诉讼制度的主客观内部逻辑错裂，对整个行政法学理论逻辑体系产生了影响。(点击此处阅读下一页)