内容提要：对于分税制，要从分事、分税、分管三层含义上完整、准确、全面地认识和把握。在“分税制”和“分钱制”之间，事实上存在着一系列不容忽视的系统性差异。“分税制”所具有的一系列大不相同于“分钱制”的显著特征，应当也必须在同“分钱制”的比较分析中准确把握。我们在财政管理体制上所遭遇的一系列矛盾和问题，并非出在分税制本身，而是出在对于分税制的贯彻不到位上。由“名不符实”的分税制回归“名实相符”的分税制，由走了样的分税制回归本来意义的分税制，继续沿着分税制的道路走下去并使之趋于完善，而不是偏离这一方向甚至另辟新径，系重塑中央和地方财政关系格局的关键点和要害处。依照全面依法治国的要求，全面落实新《预算法》和新《预算法实施条例》，就要将分税制进行到底。除此之外，我们没有其他别的什么选择。

　　 关键词：分税制  分钱制  财政管理体制  中央和地方财政关系

　　 引  言

　　 1994年迄今，我国的财政管理体制一直以分税制冠名。2015年实施的《中华人民共和国预算法》（以下简称“新《预算法》”）第一章第十五条明确规定，“国家实行中央和地方分税制”。2020年颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称“新《预算法实施条例》”）第一章第七条亦对中央和地方分税制做了具体阐释。这表明，至少在全面依法治国意义上，始自于1994年的分税制财政管理体制定性没有变。

　　 党的十八届三中全会开启的当下这一轮财税体制改革，从一开始便将中央和地方财政关系格局调整的目标锁定于“有利于发挥中央和地方两个积极性”。事实上，无论是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《“十四五”规划》）围绕构建高水平社会主义市场经济体制所做出的“建立权责清晰、财力协调、区域均衡”战略部署，还是党的二十大围绕全面建设社会主义现代化国家所做出的“完善财政转移支付体系”战略安排，其出发点和归宿都在于“有利于发挥中央和地方两个积极性”。追溯一下分税制的来龙去脉，也会看到，从其走入中国经济社会生活的那一天起，便是作为“有利于发挥中央和地方两个积极性”的体制安排来定性、定位的。“有利于发挥中央和地方两个积极性”与分税制财政管理体制密不可分，实为同一问题的两个方面。这亦表明，立足全面建设社会主义现代化国家新征程，财政管理体制的建设和完善方向仍在于“分税制”。

　　 进一步说，无论古今中外，“有利于发挥中央和地方两个积极性”，从来都是财政管理体制的核心和灵魂。全面建设社会主义现代化国家背景下的财政管理体制，当然要将这一核心和灵魂贯穿始终。从这个意义上讲，同全面建设社会主义现代化国家相匹配的中央和地方财政关系格局的建立和完善，分税制财政管理体制绕不开、躲不过，把准分税制财政管理体制的方向非常重要，也非常关键。

　　 从“有利于发挥中央和地方两个积极性”的基本原则出发，在力求完整、准确、全面地认识和把握分税制财政管理体制基础上，系统分析我国中央和地方财政关系格局的现状和走向，构成了本文的主题。

　　 一、 由中央和地方财政平衡关系说起

　　 在当下的中国，每当说到现行财政管理体制，总能在各种场合听到不能算少的微词。不过，只要稍加过滤和分析，就会发现，由于观察问题的角度不同，也许是知识背景的差异所致，人们围绕问题所做出的原因归结多不得要领，很少击中问题的要害。社会上流传甚广的关于“中央政府集中了60%的收入，地方政府却承担80%的职能”的说法，便是一个颇具代表性的例子。

　　 这就需要找准切入点。我们就由中央和地方一般公共预算平衡关系的讨论开始。

　　 （一）中央一般公共预算平衡关系

　　 根据“预算收入+预算赤字=预算支出”的平衡式，图1揭示了2021年中央一般公共预算的平衡关系。

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　　 图1  中央一般公共预算平衡关系（2021）

　　 资料来源：财政部《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》，财政部网站。下同。

　　 先看平衡式左侧一翼。2021年，中央一般公共预算收入91462亿元，加上从中央预算稳定调节基金调入950亿元，从中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入985亿元，中央一般公共预算收入总量为93397亿元。支出与收入相抵，赤字为27500亿元。

　　 再看平衡式右侧一翼。2021年，中央一般公共预算支出总量120897亿元。它分成四块儿：第一块儿数额很小，是向中央政府性基金预算调出90亿元，占比为0.07%；第二块儿是补充中央稳定调节基金3541亿元，占比为2.93%；第三块儿数额最大，是对地方转移支付82216亿元，占比为68.01%；第四块儿是中央本级支出35050亿元，占比为28.99%。

　　 这即是说，在中央一般公共预算支出总量的盘子中，中央本级支出不足30%。换言之，中央财政所集中的收入，用于自身支出的部分不足30%。其绝大部分，是用于对地方的转移支付。

　　 （二）地方一般公共预算平衡关系

　　 同样根据“预算收入+预算赤字=预算支出”的平衡式，图2揭示了2021年地方一般公共预算的平衡关系。

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　　 图2  地方一般公共预算平衡关系（2021）

　　 先看平衡式右侧一翼。2021年，地方一般公共预算支出总量是211271.54亿元。

　　 再看平衡式左侧一翼。2021年，地方一般公共预算收入总量是203072亿元。它分成三块儿：第一块儿数额不大，是从地方预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金及使用结转结余9779亿元，占比4.81%；第二块儿数额较大，是中央对地方转移支付82216亿元，占比40.49%；第三块儿数额最大，是地方本级收入111077亿元，占比为54.70%。支出与收入相抵，赤字为8200亿元。

　　 这即是说，在地方一般公共预算支出总量的盘子中，由地方本级收入所弥补的比例，不足55%。换言之，地方财政所花费的支出，依赖于中央转移支付财源弥补的比例高达40%。即便加上为弥补8200亿元赤字而发行的债券收入，来自于地方自身组织财源的占比，至多为60%。

　　 （三）“双失衡”状态下的平衡

　　 将中央和地方一般公共预算平衡关系对接起来，不难发现，就现行财政管理体制运行格局而言，这是一种“双失衡”状态下的平衡。

　　 在中央财政那里，虽然自身集中的收入规模很大，中央一般公共预算收入占到全国一般公共预算收入的45%以上，但用之于本级支出的比例不足30%。所占比重高达70%的收入，要作为对地方转移支付下拨到地方。中央财政收入的自用份额与下拨份额之比，大致为30∶70。

　　 在地方财政那里，虽然自身花费的支出规模很大，地方一般公共预算支出占到全国一般公共预算支出的85%上下，但由自身财源（本级收入）弥补的支出仅占55%。所占比重高达40%以上的支出，要依赖于中央财政的转移支付。包括财政赤字在内，地方财政收入的自身财源份额和上级拨付财源份额之比，大致为60∶40。

　　 无论中央财政还是地方财政，都是你中有我、我中有你，资金在中央和地方之间频繁调度、大规模流动，两者之间的依赖程度颇高。一旦离开了相互间的积极主动配合，一旦离开了多级次的关联性操作，或者，只要相互间配合、多级次关联操作不够协调、不够合拍，均难以在自身层面、凭借自身努力实现本级收支平衡。

　　 二、 矛盾和问题：从“积极性”维度的归纳

　　 一个真正需要关注的问题在于，对于这样一种“双失衡”状态下的平衡，究竟该怎么看？

　　 站在不同的角度、操用不同的标尺，人们肯定会有不同的答案，甚至会得出截然相反的结论。不过，注意到本文的主线系“有利于发挥中央和地方两个积极性”，并且将“有利于发挥中央和地方两个积极性”视为财政管理体制的核心和灵魂，为了最大限度地凝聚共识，我们的讨论还是要围绕“积极性”维度来展开。特别是从“积极性”维度，把存在于现行中央和地方财政平衡关系格局中的矛盾和问题看清楚、弄明白。

　　 （一）国际经验：法治化和规范化

　　 纵观世界主要国家的政府间财政关系，一个突出的特点是其“法治化”和“规范化”程度相对较高。法治化和规范化无疑是“有利于发挥中央和地方两个积极性”的基本前提。

　　 比如，多数国家均由宪法规定了中央和地方政府的事权、财权以及转移支付的基本格局。像德国的《基本法》，对这些方面还规定得非常详细。除此之外，很多国家还有专门的法律对此加以具体规范，如日本的《地方自治法》、德国的《联邦财政平衡法》等。

　　 美国、日本等国由宪法等单独列举中央或联邦政府的事权，地方概括剩余事权；加拿大、德国、印度等国则由宪法同时列举中央与地方事权，如有未列举的事权发生时，依据事务属性确定其归属；南非等国，则在法律上列举了地方事权，而未列举的事权推定属于中央。

　　 政府间财政关系的法治化决定了其规范化，这尤其体现在转移支付的决定方面。为了在制度上提高转移支付的科学性和公正性，一些国家还专门成立政府间论坛（如加拿大、德国、印度尼西亚等）或独立委员会（如澳大利亚、印度、南非等）来负责制定转移支付的规则。在如何决定转移支付的数量、如何解决争议等问题上，多数国家都有明确的程序或公式加以规范。

　　 再如，许多国家(如澳大利亚、日本、德国、加拿大等)都注重运用客观的因素评估法核定地方财政平衡能力，并实行既严格而又灵活多样的各种补助办法，支付数额的确定都要依据某种“科学标准”。一般都可归结为以下几类：自然因素、经济条件、社会发展条件、特殊因素。其中人口在各国都几乎被视为第一考虑因素或是最密切相关因素，一些国家还考虑了如性别、年龄结构、物价等影响公共服务需要的数量和成本等因素。

　　 又如，世界主要国家往往将税基稳定、流动性强的主体税种，如增值税、社会保障税、个人所得税、公司所得税等列为中央税或共享税，而将税基流动性不强的税种，如财产税、销售税、车辆税等列为地方税。

　　 还如，世界主要国家大都由中央政府掌握了全国财政收入的大部分，一般为50%左右。如美国达到60%，日本为63%，澳大利亚为70%，加拿大和德国也达到约50%，英国、法国、葡萄牙的财力则大部分集中在中央政府。与此同时，中央政府直接（本级）支出占全国财政支出的比重低于收入占比10~20个百分点，大致为30%~40%。

　　 （二）比较分析：中国的现实

　　 对照国际经验，特别是可比大国在处理中央和地方财政关系上的制度规定和具体做法，存在于中国现行财政管理体制运行格局的矛盾和问题，可择其主要方面归结如下。

“法治化”对于一国政府间财政关系的“规范化”至关重要。这几年，在全面深化改革进程中，尽管我国先后推出了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》和《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》等几个涉及规范中央和地方财政关系的文件，(点击此处阅读下一页)