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朱世海:明确特别行政区的宪制地位以增强国家宪法认同

更新时间:2023-01-12 23:34:35
作者: 朱世海  

  

   我国的现行宪法是在1982年12月4日由第五届全国人民代表大会第五次会议通过,这是新中国的第四部宪法,今年是现行宪法公布实施40周年。一国的宪法在其主权所及范围内实施,这是不争的事实,但我国宪法是否在港澳特别行政区实施却成了一个问题,长期以来众说纷纭。由于实行“一国两制”、基本法第五条规定特别行政区不实行社会主义制度等原因,国家宪法的很多条款确实不在特别行政区实施,但其中涉及国家主权、主权标志、部分公民义务等条款还是在特别行政区实施。多年前,在香港“吴嘉玲案”的裁判书中,法官竟然说要审查全国人大及其常委会的行为是否合乎基本法,这很可能缘于其忽略了香港在回归以后就纳入国家宪法所确立的宪制秩序,作为特别行政区的法官必须尊重“人大至上”的宪政体制。

   如何增强特别行政区政权机关和居民对国家宪法的认同?其中一有效方法是使国家宪法与特别行政区产生更多的关系。自1982年以来,国家宪法经过多次修改,其中2004年修宪,把特别行政区写入国家宪法第五十九条。在若干年后,国家宪法还需进行修改,笔者认为下一次应修改第三十条。通过修改此条文,明确特别行政区作为一种正式的行政区划。

   宪法第三十条是关于行政区划的规定,其中第一项规定的内容是“全国分为省、自治区、直辖市”。笔者认为“特别行政区”也应加入该条文规定的行政区划之中,故宪法第三十条第一项内容应修改为“全国分为省、自治区、直辖市、特别行政区”。笔者主张如此修改宪法第三十条的理由如下:其一,1997年7月1日,国家设立了香港特别行政区。既然自香港回归以来,特别行政区在事实上已成为我国行政区划的一种类型,宪法就需对此加以确认。如此修改宪法第三十条第一项,会增加在特别行政区适用的宪法规范,使国家宪法与特别行政区产生更多的关系,从而有利于增强特别行政区政权机关和居民对国家宪法的认同。其二,2004年修宪已经把特别行政区正式写入宪法第五十九条。宪法第五十九条目前的条文第一款内容是“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。”该款的原内容是“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表”,其中关于全国人大代表的构成单位并不包括特别行政区。其实,自1998年第九届全国人大开始,香港特别行政区就选出代表,并以自己的名义参加全国人民代表大会。据此,在1999年那次修宪就对宪法第五十九条进行相应修改,以对特别行政区作为产生全国人大代表的独立单位这个事实加以确认。其三,设立特别行政区作为实施“一国两制”方针的具体措施,不是权宜之计,而是长期的制度安排,五十年不变。当年针对有的港人问“一国两制”五十年后是否改变的问题,邓小平说,“五十年不变只是一个形象说法,五十年后也不会变”。习近平在中国共产党第二十全国代表大会报告中强调指出,“一国两制”是中国特色社会主义的伟大创举,是香港、澳门回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度安排,必须长期坚持。近年来又有一些香港居民担心“一国两制”将来会改变,在这种情况下,如果对宪法第三十条第一项进行修改,把特别行政区作为我国地方行政区划的一种正式类型,就有利于消除这些港人的顾虑,也促进“一国两制”行稳致远。

   如果对国家宪法第三十条进行修改,那么第三十一条也需要修改,其实香港特别行政区一设立,就应修改第三十一条。国家宪法第三十一条规定:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”该条文有两种修改办法:一是把“得”修改为“再”,因为已经有两个特别行政区了,如果以“一国两制”方式解决台湾问题,将来还要设立“台湾特别行政区”;另一种修改方式是删除“国家在必要时得设立特别行政区”,替换的内容可为“特别行政区是为解决国家统一的历史遗留问题而设置的特殊行政区域”。

  

   朱世海,法学博士,澳门科技大学法学院副教授。

   来源:《澳门周报》创刊号(2022年12月19日)

  


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