摘要：中国采用规划型人权发展进路，通过编制和执行国家人权行动计划，以行政主导的方式推进人权实质进步。在国家人权行动计划的编制阶段，通过设立联席会议机制、确定人权优先顺序、组建起草专家组、吸纳社会团体参与等方式，促成国际人权话语转化为国内人权表达，并使得人权表达契合国家整体发展规划和政府部门工作职能，确保国家人权行动计划具有可操作性和必要发展空间。国家人权行动计划的执行和评估阶段，突出体现行政主导色彩，即充分发挥行政科层制、发包制和项目制的优势，促使各部门和各级政府遵循“各司其职、分工负责”的原则，把工作职权与人权发展嵌合起来，同时联动立法机关和司法机关，实现人权行动计划确定的目标。国家人权行动计划中设置的大量指标，使得人权发展成为可度量、可检测、可评估的数值，为开展人权行动计划评估提供了前提条件。在规划型人权发展进路下，籍由编制和执行人权行动计划，促使人权目标被国家发展目标所吸纳，形成“以发展促人权”的底层逻辑，回应了更高水平的人权保障诉求。

　　 关键词：规划型人权发展进路；国家人权行动计划；整合性规划 ；行政主导

　　 本文发表于《人权法学》2022年第6期。

　　 一、提出问题

　　 如何诠释人权发展的中国道路，如何言说人权发展的中国特色，成为长期以来中国人权话语和理论建构的核心命题。提出并求解该项核心命题，很大程度上表征了中国人权主体意识的觉醒，以及必然伴随着对于西方宰制的人权话语和理论的反抗。然而这种观念层面的自觉和抗争，在很长时间内并非足够成功。赵汀阳教授指出，过往反抗主要有四种策略：（1）试图证明自己国家的人权状况已经逐步得到某些改善，并没有像西方所批评的那么糟糕；（2）反过来指出西方也同样存在着尚未解决的人权问题；（3）提出某些别的人权项目，试图通过增加人权项目来削弱批评；（4）以多元论或相对主义为理由去坚持自己的文化权利，强调价值观从属于文化，而不同文化之间缺乏可通约性。显而易见，这四种言说策略或者事实上默认了西方人权发展模式的正统性，或者放弃了建构普遍主义人权理论的努力，退守到文化相对主义的保守立场上。关于中国人权特殊性的述说，甚至隐含着某种“自我东方化”的倾向，即用中国传统来类比或填充西方人权概念，不加反思地接受西方关于中国人权的刻板印象和片面论断，并反过来用其确证中国人权的特殊之处。

　　 由此观之，中国自上世纪八十年代以来的人权话语和理论建构，事实上在争取“双重承认”：一方面通过接纳和转化国际人权话语，把中国人权发展的现状、成就和道路展示给外部世界，争取国际社会的认可和赞许；另一方面通过吸收和调适人权理论，把人权观念与中国现实发展结合起来，尽全力促成具体人权的实质进步。换言之，中国人权发展模式是“知行合一”的：在“知”的方面，以多部人权白皮书、向联合国人权理事会提交的《国家人权报告》、“北京人权论坛”、“南南人权论坛”为代表；而在“行”的方面，则以国家人权行动计划及其实施评估报告为代表。通过起草、编制、执行和监督国家人权行动计划，相当程度上实现了“知行合一”——人权与国家中心任务（经济和社会发展）实现牵连，即把发展议题置换为人权话语，形成“以发展促人权”的底层逻辑。因此，人权行动计划可以成为观察和理解中国人权发展进路的重要切入点。

　　 具体而言，我国已经制定和实施四期国家人权行动计划：《国家人权行动计划（2009-2010 年）》（以下简称“第一期国家人权行动计划”），《国家人权行动计划（2012-2015 年）》（以下简称“第二期国家人权行动计划”），《国家人权行动计划（2016-2020 年）》（以下简称“第三期国家人权行动计划”），《国家人权行动计划（2021-2025 年）》（以下简称“第四期国家人权行动计划”）。本文的基本观点是，经过 2009 年迄今四期国家人权行动计划的实施和不断优化，以国家人权行动计划联席会议机制作为组织与机构载体，把中国现实发展需求和国际人权话语相结合，把人权发展目标与国家五年规划相结合，把人权发展任务与具体部门职能相结合，采用科层制、动员制、发包制、项目制、监督制等方式，形成了“目标—载体—任务—执行—评估”的组织化和行政性的流程。本文将其称为“规划型人权发展进路”。规划型人权发展进路以规划作为基础，以发展作为目标，以行政主导为主要实现方式，把人权议题与国家整体发展规划嵌合在一起，把人权工作与具体的部门职能联结在一起，从而推动人权的实质进步。在规划型人权发展进路下，经由人权行动计划和国家整体发展规划的嵌合，人权改善的目标被国家发展目标所吸纳，从而达到了人权改善的效果，也回应了更高水平的人权保障诉求。

　　 二、形成共识：国家人权行动计划的起草和编制

　　 （一）人权的“跨语际实践”

　　 中国人权的理论和话语建构涉及“双重承认”，因此国家人权行动计划的编制过程首先面临“跨语际实践”的问题——把国际人权条约的内容转化为中国人权话语，进而促使社会能够接纳和运用这套话语体系。“当概念从客方语言走向主方语言时，意义与其说是发生了‘改变’，不如说是在主方语言的本土环境中发明创造出来的。”尽管本文的关注焦点并不在于第一重意义上的承认，但仍需言明，国际人权条约对中国国家人权行动计划的启动、体例和表述均产生了明显影响。（1）中国国家人权行动系根据 1993 年联合国大会世界人权会议通过的《维也纳宣言和行动纲领》而启动的，第一期国家人权行动计划也明确“遵循《世界人权宣言》和国际人权条约的基本精神”。在人权行动计划的起草阶段，联合国人权高专办制定的《国家人权行动计划指导手册》是国家人权行动计划联席会议机制成员单位和起草专家重点参考文献。（2）中国国家人权行动计划的撰写体例，以《经济、社会、文化权利国际公约》《公民及政治权利国际公约》等国际人权文书为蓝本，“基本上囊括了中国承担的国际人权法上的实体义务和程序义务” 。与此同时，人权行动计划又颇为鲜明地体现了中国特色的人权观。比如，第一期国家人权行动计划专门增加了“汶川地震灾后重建中的人权保障”和“环境权利”，“在公民权利和政治权利这部分，也是按照联合国的目录走的，只有后面的知情、参与、表达、监督四个权利的表述是根据中共十七大报告的相关提法”；第四期国家人权行动计划把“个人信息权益”作为重要人权单列出来。（3）中国国家人权行动计划的表述方式，充分与国际公约的表述相接榫，比如在人权行动计划中“儿童最大利益原则”“消除性别歧视”等表述，直接源于相关国际公约的规定。在表达方式上的对接，并非只是为了对外传播的便利需要，更是旨在使相关表述内化为中国人权发展的目标。“参与起草的专家有一个共识，就是人权的实现主要依靠国内人民和政府的努力，对外交流与合作很重要，但不是根本的因素。”

　　 在解决第一重意义上的承认之后，人权行动计划还面临第二重承认，即如何促使人权话语嵌入中国发展进程。毕竟人权进步不是凌空蹈虚，而是需要务实发展才能切实解决现实人权问题，这又需要国家在资源、信息和能力等方面的调配。联合国开发计划署把人权标准（特别是在经济社会文化权利方面）定义为三项：（1）可用性：设施、商品和服务应处于可用状态，不仅拥有足够的数量，还配备实现正常用途所必需的要素；（2）可获取性：设施、商品和服务应可被所有人安全地获取，尤其对于弱势群体或边缘化群体而言；（3）设施、商品和服务需要切合实际、在文化上得当，且质量完好。显然，要达至这些标准，需要一国政府投入资源，通过持续发展和配套制度建设，使绝大部分社会成员的生活境遇得到真实改善。联合国人权高专办在《国家人权行动计划指导手册》也明确指出，“国家人权行动计划的概念基于以下观点：人权的持续改善最终取决于特定国家的政府和人民决定采取具体行动，带来的积极变化”。这些因素共同促成人权和发展携手并进：一方面是“以发展促人权”的理念，《发展权利宣言》开篇即强调，“发展是经济、社会、文化和政治的全面进程，其目的是在全体人民和所有个人积极、自由和有意义地参与发展及其带来的利益的公平分配的基础上，不断改善全体人民和所有个人的福利”；另一方面是“基于人权的发展观”的理念，其旨在克服“单纯以经济总量为中心的发展观”，正如联合国开发计划署在《2000年人类发展报告》中所指出的，“人权能给发展议程增添价值，使人们关注一种责任，即尊重、保护和实现全人类的人权；人权也赋予人类发展目标以道德合法性和社会公正原则”。

　　 人权与发展的内在兼容性，恰好与中国改革开放以来形成的发展理念完美契合。邓小平在“南方谈话”中明确提出“发展才是硬道理”。江泽民在 1995年的公开讲演中进一步强调，“确保中国的社会稳定、经济发展和人民生活水平的提高，乃是不断改善人权状况的基本条件和重要内容”。2022 年 2 月，习近平总书记在中共中央政治局第三十七次集体学习时的讲话中强调，“我们完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持以人民为中心的发展思想，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，着力解决人民最关心最直接最现实的利益问题，着力解决发展不平衡不充分问题，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，在发展中使广大人民的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。中国选择以国家人权行动计划的方式，把人权问题和发展进程嵌合在一起，既符合联合国关于人权的倡议，也是中国发展观和人权观结合的必然选择。以国家人权行动计划的形式，把抽象人权议题具化为相对应的发展项目，使人权行动计划与“国民经济和社会发展五年规划纲要”相同步，也就成为必然选择——二者在发展目标、主要任务和重大举措上实现了“无缝对接”。这个过程实质上也可视为“人权主流化”的过程，即人权议题进入国家主流政策议程，“人权很容易被忽略，很容易被认为是奢侈的或不切实际的目标，这就需要准确地界定人权在整个国家政策体系中的地位和角色，就需要将人权的目标准确地全面地渗透在其他的经济社会发展规划中，这是人权能够不被其他政策边缘化的关键所在”。

事实上，中国政府藉由规划方式推动实施政策议程，并非单独适用于人权领域，而是具有一定普遍性的方法论和工具载体。在经济、社会、文化、法治乃至生态文明建设的各个领域，中国政府相继出台了大量规划性文件。其中，以“国民经济和社会发展五年规划纲要”最为典型，实施至今，已经进行到“第十四个五年规划”。在法治领域，也有一系列重要规划，举其要者，包括《全面推进依法行政实施纲要》（2004年）、《中央党内法规制定工作五年规划纲要》（2013年）、《法治政府建设实施纲要（2015-2020 年）》（2015 年）、《法治社会建设实施纲要（2020-2025 年）》（2020 年）、《法治中国建设规划（2020-2025 年）》（2021年）、《法治政府建设实施纲要（2021-2025 年）》（2021 年）等。马怀德教授指出，“通过制定实施法治规划的方式，来对法治建设进行系统性谋划、整体性推进，已经成为中国特色社会主义法治道路的重要经验，成为中国法治建设能在短短几十年里实现飞跃式发展的重要原因”。当然，上述在经济、社会、法治等领域的发展规划，(点击此处阅读下一页)