【摘要】法治体系建设发展到哪一步，决定了备案审查被激活到哪一步。行宪四十年，中国特色社会主义法治体系建设经历了“有法可依”为重点的酝酿期、“到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系”的奠基期、“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”的形成期，已进入全面“建设中国特色社会主义法治体系”展开期，备案审查制度在此接续发展的法治图景中，则对应经历了一脉相承的四个发展阶段：植根于1982年宪法、建制在新世纪、激活在新时代，正继续谱写着提质在新征程的新篇章。这里呈现出法治体系和备案审查同向同行、互促互进的复调篇章。

　　 【关键词】备案审查 法治体系 法律体系 合宪性审查

　　 引论：法治体系场景中的备案审查发展轨迹

　　 规范性文件备案审查制度，是中国特色社会主义法治体系的关键性组成部分，是中国政治实践的产物。在不同时期法治建设中，备案审查制度扮演了不同形式的重要作用，其加强和完善制度建设的阶段和进程，同中国改革开放的阶段和进程同步，同建设中国特色社会主义法治体系的阶段和进程同步，因而也成为梳理法治体系的发展和完善的重要线索。

　　 2022年恰逢1982年宪法颁行四十周年。作为1982年宪法上的一项重要制度，备案审查制度围绕现行宪法的发展轨迹，是四十年行宪轨迹的重要组成部分和关键线索。以行宪四十年为基础时间轴，主要围绕全国人大常委会的备案审查工作，笔者将备案审查发展轨迹梳理为一脉相承的四个阶段：植根于1982年宪法、建制在新世纪、激活在新时代、提质在新阶段。

　　 沿着一脉相承的四阶分期，在各个阶段所处的法治体系建设背景和主题，同其中的备案审查制度建设情况之间的决定、影响、关联、促进关系上，展开连续性、结构性梳理，即形成法治体系建设所处的时代出卷、制度建设答卷结构样式的札记，以呈现出备案审查制度建设和提质同中国特色社会主义法治体系建设的展开和提速同向同行、互促互进的复调篇章。

　　 一、植根于1982年宪法

　　 备案审查制度于1979年地方组织法即已拉开序幕，植根于1982年宪法。直至2000年的这一时期，备案审查制度奠定了宪法基础，但只是在日常工作中积累着经验。因为这一时期的法治体系建设尚处于酝酿阶段而未正式登场，“加强社会主义法制”的中心工作主要在于“有法可依”。

　　 （一）法治场景：“有法可依”为重点

　　 建设中国特色社会主义法治体系，其规范意义上的正式起点，始于1982年12月4日第五届全国人大第五次会议通过现行《宪法》。自此至2010年“形成中国特色社会主义法律体系”，总体上处于“大规模立法时代”，是完整的法治体系的酝酿阶段。“加强社会主义法制”，不仅成为这一时期中国特色社会主义法治体系建设的主体工作，也成为其代名词。总体上，实现“有法可依”是这一时期法制建设的中心工作。

　　 所有起点，皆有开端。循照宪法序言“革命、建设、改革”的三阶段历史分期，探究中国特色社会主义法律体系之规范起点之1982年宪法，至少应有限追溯至改革开放发端的十一届三中全会前后，也恰恰是1978年宪法向1982年宪法过渡的时期，这段短暂时期的法制建设的规模和节奏，突出地体现出了“大规模立法时代”法制建设的特征。

　　 中共中央十一届三中全会吹响“全党把工作着重点转移到社会主义现代化建设”的号角，拉开了改革开放阶段民主与法制建设的序幕，会议公报着重提出了健全社会主义民主和加强社会主义法制的任务，精简而铿锵地写到：

　　 为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。

　　 因为改革开放拉开序幕，法制建设百废待兴，几乎空白起步。对于这一点，三中全会之前的中央工作会议闭幕会议上，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的著名讲话中，将这一阶段的立法工作直言不讳地明确为：“有比没有好，快搞比慢搞好。”

　　 五届全国人大第二次会议，是改革开放开篇后的首次全国人大会议，会议于1979年7月1日通过了《刑法》《刑事诉讼法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称“地方组织法”）、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等七部法律，在改革开放开篇伊始迈出了社会主义法制建设的关键一步，成为中国告别了“无法无天”窘态的一个里程碑和心理标记点，彰显了“加强社会主义法制”的法制决心和战略魄力，邓小平评价其时代意义指出，“全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事情啊！”在加快立法的工作布局和节奏示范上，“一日七法”举措，是足以代言“大规模立法时代”的一次标志性立法活动。

　　 然而，这只是一个开始。五届人大二次会议期间，在七部法律即将付诸表决之际，小平同志已经指出“现在只是开端”，并擘画了“民主与法制”的并行结构论，“民主要坚持下去，法制要坚持下去。这好像两只手，任何一只手削弱都不行。”

　　 随后，面对改革开放的法制需求和法制空白的巨大落差，立法机关阶段性推出了一些积极应对的权宜举措：其中有典型者有二，例如，1979年11月，五届人大常委会第十二次会议通过《关于建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》，宣告建国后的前十七年的法律“继续有效”，缓解改开之初无法可依这一迫切的现实问题。再如，以“有比没有好，快搞比慢搞好”为雏形，简化浓缩成的“宜粗不宜细”立法思想，在改革开放初期的法律创制实践中发挥了“绝对的指导作用”。

　　 （二）备审主线：确立宪法基础，积累日常工作

　　 同步于加强社会主义法制建设，备案审查制度在这一阶段发端。并且同理，备案审查制度在规范上植根于1982年宪法、并不意味着各项具体的的制度建设工作均自1982年宪法颁布后才展开，改革开放拉开序幕，备案审查的制度建设和实践即于1979年拉开序幕。这一时期备案审查工作的主线和重点，主要体现在宪法基础的确立以及日常工作的积累两个方面。

　　 1.确立宪法基础

　　 1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过《地方组织法》，备案审查制度建设在法律制度层面形成雏形、拉开序幕。1979年地方组织法第6条规定，省级人大及其常委会“在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。在赋予地方国家权力机关立法权同时，该法为全国人大和国务院开展备案审查工作提供了最初依据和框架。该法同时规定，县级以上地方人大有权改变或者撤销本级政府、下一级人大和政府的决议、命令。县级以上地方人大常委会有权改变或者撤销下一级人大不适当的决议。镇、人民公社人民代表大会有权通过和发布决议，有权改变或者撤销人民公社管委会、镇政府不适当的决议和命令。县级以上地方政府有权发布决议和命令，有权改变或者撤销所属各工作部门不适当的命令、指示和下级政府不适当的决议、命令。由此，1979年的地方组织法第一次规定了地方性法规的制定和备案，为1982年宪法作出规定奠定了重要基础。

　　 1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过的现行《宪法》，为备案审查制度提供了正式的宪法基础。这一宪法基础，不限于某条或某类条款，而是由系列宪法条款构成宪法依据，主要包括五个方面：其一，最高效力条款，规定宪法具有最高法律效力，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触；其二，立法体制类条款，确立了以全国人大及其常委会立法权为核心的一元二级多层次的立法体制；其三，宪法解释监督保证类条款，确立了以合宪性审查为核心的备案审查制度，授权全国人大监督宪法的实施，授权常委会解释宪法和监督宪法的实施，规定地方各级人大在本行政区域内保证宪法法律的遵守和执行，确立了地方人大处理宪法议题的宪法保证权；其四，列举式的备案条款2处，规定省级地方性法规报全国人大常委会备案，自治州县的自治条例单行条例由省、自治区人大报全国人大常委会备案；其五，一元多系统的撤销以及改变或撤销类职权条款，共涉9处，其中撤销职权4处、改变或者撤销职权5处。五类条款构成了备案审查宪法依据体系，为备案审查制度进一步建章立制、加强制度和能力建设、提高工作质量，提供了明确的宪法依据和宪法起点。

　　 通过1982年宪法同届人大同次会议上紧接着修改1979年《地方组织法》，使其宪法计基础接续到新颁布的1982年宪法上。这次修改，增加规定较大的市人大常委会拟定地方性法规草案，提请省、自治区人大常委会审议制定，并报全国人大常委会和国务院备案；增加规定省级人民政府和较大的市的人民政府可以制定规章。1986年，《地方组织法》第二次修改，规定较大的市人大及其常委会可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准，并由省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；规定县级以上人民代表大会有权改变或者撤销本级人大常委会不适当的决议，县级以上人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。1995年，地方组织法第三次修改，完善了省级人民政府和较大的市的人民政府制定规章的程序、备案制度。规定省级人民政府制定规章报国务院和本级人大常委会备案，较大的市的人民政府制定规章报国务院和省、自治区人大常委会、人民政府以及本级人大常委会备案。以《地方组织法》的三次修改为标志，我国中央与地方立法制度和立法监督制度基本形成，进一步奠定了备案审查制度的法律基础。

　　 此外，在宪法基础上，这一阶段还有1982年通过的《全国人大组织法》、1987年通过的《全国人大常委会议事规则》、1989年通过的《全国人大议事规则》，合称“一法两规则”，从组织结构和议事规则角度为备案审查作出了相关规定。

　　 2.积累日常工作

根据全国人大常委会法制工作委员会研究室出版物的梳理，1979年通过地方组织法后，全国人大常委会的备案审查工作就开始了探索。这项工作由当时的全国人大常委会办公厅政法室承担，主要任务是对报备的法规登记、存档，并审查。1982年8月，常委会有关部门统计了1979年11月至1982年6月底收到的地方性法规，将审查中发现的问题和意见印发五届全国人大常委会第二十四次会议，(点击此处阅读下一页)