摘要：国家能力是理解国家治理现代化和新型举国体制的关键概念。然而，国家能力作为一个分析性概念却深陷理论荒野。在实证研究中，概念和理论的混乱导致了诸多问题。在对有关国家能力结果和来源/差异的大量文献进行批判性评论的基础上，我们重构了国家能力的概念结构。具体来说，通过修正迈克尔·曼的颇具影响力的国家权力理论，我们将国家能力定义为资源和能力的结合，包括四个维度：强制能力、汲取能力、行政能力I（递送服务）和行政能力II（信息收集和领导力）。

　　 关键词：概念效度；国家能力；国家自主性；国家权力

　　 作者：唐世平，复旦大学国际关系与公共事务学院教授（上海200433）；高岭，厦门大学经济学院/王亚南经济研究院助理教授（福建厦门361005）；李立，浙江大学公共管理学院博士研究生（浙江杭州310058）；陆逸超，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生（上海200433）。

　　 本文原载《学术月刊》2022年第11期。

　　 目次

　　 一、引言

　　 二、能力的结果：作为解释变量的国家能力

　　 三、来源和差异：作为被解释变量的国家能力

　　 四、国家能力的概念分析框架：基于对迈克尔·曼理论的批判

　　 五、重塑国家能力概念

　　 六、国家能力的测度

　　 七、总结与讨论

　　 引言

　　 自从“找回国家学派”的理论价值被充分挖掘之后，理论界对诸多经验现象的解释愈发离不开与国家相关的概念。“国家能力”（State Capacity）与“国家建构”（State-Building）、发展型国家和国家自主性等重要理论密切相关，是当前国家理论研究中最耀眼的核心议题之一。作为发展中的大国，中国政府对推进“国家治理现代化”和构建社会主义“新型举国体制”的现实诉求，进一步迎来了国家理论的大繁荣。国家能力更是成了解释一切政治经济现象的“万金油”，承载着学术界无以复加的期许。在理论发展和现实需求的双重驱动下，国家能力研究早已从特定的政治学论题，跨越到了经济学和社会学，成为真正意义上的社会科学核心议题。

　　 早在1954年，穆什金和克劳瑟在研究美国税收时就提出了国家能力概念，并尝试进行量化。但是，理论界对国家能力的重视主要始于斯考切波。近年来，国家能力研究快速膨胀，涌现出国家能力与经济增长、制度发展、政治精英、金融化、法治建设、国家权力、应急管理等诸多议题的讨论，至今方兴未艾。

　　 尽管“国家能力”这一概念已经被普遍使用于社会科学研究中，但这并不意味着其自身得到了清晰的界定，实证研究的丰富性并不能遮盖“国家能力”在理论上的模糊性。作为一个分析性概念，尽管国家能力非常重要，但现有文献并没有给出一个被广泛接受的定义或公认的度量指标，常用的度量标准也很少经过效度检验。根据加里·戈茨的归纳，一个合格的概念需要包括三个方面：第一，基础层面——反映事物的本质，即明确内涵；第二，区分层面——划定概念边界，即确定外延；第三，操作层面——可操作化，即测量、加总和比较。从已有文献看，理论界把国家能力研究的重心放在了操作层面，对更根本的基础层面和区分层面关注不多。本文认为，牺牲概念的理论化而片面追求操作化是一种本末倒置的做法。如果“国家能力”缺少完备的概念框架，测量指标的多样化带来的问题可能比其解决的问题还要多。事实上，现有的实证研究已经出现了测量指标和概念不一致的情况，甚至把理论逻辑上相反的变量用来测量相同的概念。因此，本文认为国家能力的研究起点要回到概念分析，这是开发出更为有效的测量工具和指标的前提，也是研究与国家能力相关的因果关系的基础。

　　 能力的结果：作为解释变量的国家能力

　　 20世纪80年代以来，“国家能力”研究主要集中在两个维度：结果和来源。从研究方法上看，这两个维度就是作为解释变量的国家能力和作为被解释变量的国家能力。本文首先评述作为解释变量的国家能力文献，而后是作为被解释变量的国家能力。

　　 第一，国家能力被用于解释政治后果。这个脉络的文献聚焦于内战（族群冲突）以及“政体韧性”（regime resilience）的解释。在世纪之交，第三世界国家频繁遭遇“国家失败”，政治秩序受到内战、族群冲突的威胁，弱小的国家能力被诊断为暴力发生和国家失败的根源，国家能力因此成为内战和族群冲突的重要解释变量。福山认为，撒哈拉以南的非洲国家由于缺乏垄断暴力的强制能力，导致了国内改革和外部援助都难以扎根，这表明国家的“能力”（strength）和“范围”（scope）至少是同等重要的。无独有偶，詹姆斯·费伦和大卫·莱丁发现频繁的政治斗争是国家能力低下的表现。卡尔·德鲁昂也认为内战的发生是由于国家不具备足够的能力来阻止战争。突破从单纯的国家强制能力视角解释内战和族群冲突，汉内·费尔德和因德拉·德·索伊萨从军事能力、汲取能力和整合能力来综合考察国家能力对内战或和平的影响，发现和平在国家−社会协同下产生，相比于暴力强制，公共产品提供和可置信承诺更容易带来社会的服从。

　　 在政治后果方面，国家能力还被认为有助于提高政体韧性。国家能力与政体韧性的文献，普遍采用了米格代尔的国家能力定义，即国家穿透社会、管制社会关系、汲取和利用资源的能力。大卫·安德森等人发现，国家能力在不同的政体中呈现出不同的面向。在民主政体中，执行能力带来的绩效合法性更重要，而在威权政体中，强制能力所保障的统治者对暴力的垄断更为关键。威权政体的国家能力在选举中表现为，政治精英能够操控投票行为和选举流程，并镇压与拉拢反对派和异见者以掩盖选举欺骗，维护政体稳定。这支文献的贡献是在研究国家能力和政体韧性的关系中，在一定程度上区分了“国家”和“政体”。国家和政体的运行都需要由具体的组织和制度来执行，区别在于国家能力主要指的是领土控制和政策执行，而政体是正式和非正式规则的集合，它确定了权力持有的来源和职权。也就是说，政体偏重于权力本身及其持有者，而国家偏重于共同体，即权力所投射的范围。

　　 第二，国家能力被用于解释经济后果。这支文献通常与发展型国家文献交织在一起。经典的发展型国家理论强调国家具有塑造结构性变迁和促进工业增长的能力，有效的官僚制和国家自主性是产业和社会政策的前提条件，它们共同促成了亚洲经济奇迹。“国家自主性”概念的贡献在于肯定了国家在干预经济转型中的作用，但并没有能够把“国家能力”与“国家自主性”区分开来，而是笼统地把“扶持产业”“控制金融”等举措视为国家具有的能力。琳达·魏丝则跳出了“国家自主性与经济发展”的叙事，把国家能力作为解释经济发展的独立概念——国家不一定要通过改变社会行为体来实现其能力，参与社会协商、吸纳人才、与企业集团等群体的制度化合作、推进创新战略等都可以体现国家能力。在国家能力与经济发展的实证研究中，国家能力通常被分解为多个维度的能力。蒂莫西·贝斯利主张国家能力包括法治能力、财政能力和集体能力三个维度，分别履行市场支持、税收汲取和公共产品提供的职责，它们是制度的一致性程度、政治稳定程度和自然资源禀赋等因素促成经济结果的机制。而马克·丁塞科和卡茨·加布里埃尔认为国家能力运作的路径是国家从资源所有者处汲取税收，再投入到公共产品，从而将国家能力分解为汲取能力和生产能力，分别指代国家征税和供给公共产品的能力。

　　 第三，国家能力被用来解释广泛的公共政策后果。国家能力被等同于政府能力或治理能力，既包括国家机构和制度的正式结构和程序，也包括制度实际作用的方式和特征。这个脉络的经典文献最早可以追溯到斯考切波和芬戈尔德，他们在解释政府不同部门政策执行效果方面的显著差异时，引出了政府执行能力概念。德隆·阿西莫格鲁在解释美国19世纪的科技创新时，认为国家的基础性能力（以邮局数量来测量）积极推动了专利活动的开展。在深入研究公共政策后果的异质性中，国家能力被进一步拓展到了信息维度和公共品（服务）维度。具体来说，国家能力的强弱取决于政府能否在不同的组织机构之间起到有效的协调作用，收集和处理信息并投送公共服务。一个强国家能力的例子是，在控制了医疗资源、老年人口比例和民主水平之后，国家能力即政府有效性仍能显著降低新冠病毒死亡率；一个弱国家能力的例子是，长期低水平的公共产品提供会降低民众对国家能力的认知，削弱共同体中的社会信任和公民对政府的信任，导致“侍从主义”（Clientalism）的兴起。在将国家能力用于解释公共政策结果时，国家能力的维度虽然多种多样，但主要集中于信息能力、决策与执行能力、强制能力、动员和达成合作的能力。

　　 在国家能力作为解释变量的文献中，可以发现不论是解释政治后果、经济后果，还是政策效果，既有文献都没有分析国家能力的概念结构，片面强调国家能力的操作层面，忽视了基础层面和区分层面。具体来说，政治后果文献的不足主要体现在国家能力概念的基础层面，即没有明确内涵，从而不能反映国家能力的本质。费伦和莱丁虽然强调国家能力表现在行政、军事和警察等几个方面，但并未对这几个维度分别进行概念化，而是直接把笼统的国家能力和测量指标相联系。一方面认为人均GDP体现了国家在行政、军事和警察方面的综合能力，另一方面又把国家能力等同于国家抵御反叛的能力。德鲁昂则认为国家能力体现于官僚制质量、政体类型、政府军队规模，实证研究发现只有官僚制质量降低了反叛军获胜的可能，而政体类型的影响并不显著。亚历克斯·布雷思韦特用单一维度的汲取能力（财政能力）来代表国家在适应和应对危机时的能力，齐内普·泰德斯和杜尔逊·佩克森用政府质量来代表国家能力。迈克尔·麦克布莱德等将国家能力等同于保持良好治理和冲突管理的制度，是冲突各方所投入的公共品。总之，在考察内战和冲突时，尽管国家能力有多个维度，但从哪些维度分析国家能力，全凭学者自身的主观偏好，没有一个统一的客观标准。

经济后果和政策后果文献的不足主要表现在国家能力概念的区分层面，即没有为国家能力划定外延，而是以“国家+X”能力的形式无限衍生——由于观测到中国古代边境的土司制度通过影响政府能力（包括财政能力、公共品提供和人才投送的能力）阻碍了当地长期人力资本积累，就想当然地衍生出国家（政府）人才投送能力；由于观测到政治制度通过国家能力影响了危机应对，就衍生出管理危机的能力。国家的功能越来越多，国家能力的外延就会越来越多，(点击此处阅读下一页)