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王青斌:民法典如何全面影响行政法治

更新时间:2022-12-12 19:37:38
作者: 王青斌  

  

   内容提要:民法典的出台标志着我国法典时代的到来,这为新时代法治政府建设提供了新的价值标尺和历史机遇。民法典蕴含的权利本位观念、新设的公私法规范,对法治政府建设提出了转型要求。为了回应这一转型要求,应当从观念、规则和模式上把握民法典时代法治政府建设的转型之道,实现新旧法治政府建设理论的跨越。具体而言,在观念上,应当对消极有限政府有所扬弃,并明确积极有为政府的行动边界,实现有限有为政府的双重建构;在规则上,应当克服依行政法行政的局限,给予民法典以积极回应,将民法典规范纳入至依法行政的法依据范畴内;在模式上,应当面向具体的行政任务,在非秩序行政领域赋予政府一定的公私法主体与行为模式的自主选择权。

   关键词:民法典  法治政府建设  转型  依法行政

  

   法治政府建设是行政法治乃至整个国家法治经久不衰、历久弥新的政治性、学术性和社会性议题。党的二十大报告强调,“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。法治政府建设作为法治建设的重点任务,对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用,是整个法治建设中具有先导性、带动性和示范性的主体工程,也是作用于政治改革、经济发展和社会整合的“上层建筑”。《民法典》颁布以前,中国法治政府建设历程呈现出明显的阶段性特征,包括酝酿期(1978—1992年)、初创期(1993—2003年)、快速发展期(2004—2011年)和攻坚期(2012—2020年)。2020年《民法典》的颁布,标志着我国法典时代的到来。《民法典》的颁布,尤其是民法典所蕴含的权利本位理念、公私法融合特征等,无疑给新时代的法治政府建设提供了新的价值标尺和历史机遇,也提出了新的挑战。当前,我国法治政府建设正处于一个关键性的历史节点,必须站在新的起点上探寻法治政府建设的转型路径。

   习近平法治思想深刻指明法治政府建设必须始终遵循以人民为中心的价值定位和建设思路,因此,我们必须更加全面而深刻地认识到民法典对于法治政府建设转型带来的实然与应然层面的影响。如何切实贯彻以人民为中心的价值定位和建设思路,确保发挥民法典有效实施这个重要抓手的作用来推进民法典时代的法治政府建设,是当前和今后亟待解决的重大理论与实践命题。本文以民法典时代作为语境背景,探讨法治政府建设在观念、规则和模式上的系统转型之道,力图为法治政府乃至行政法学之新旧理论更替的“科学革命”奠定基础,并为新时代政府治理体系和治理能力现代化提供理论镜鉴。

   一、法治政府的形态演进与民法典时代的转型要求

   (一)法治政府的形态演进

   在封建统治时代,并不存在“法治政府”的概念。直到近代西方掀起崇尚理性的启蒙运动,法治政府才开始成为法治乃至政治话语体系中的核心概念。为了在资产阶级革命后巩固革命成果,必须迅速收缩旧有统治型政府的疆界。对此,行政法学最早提出有限政府观念、授权规则及控权模式作为早期法治政府建设的基本准则。这种法治政府建设理论以行政法对政府权力的限定作为核心要义。为了便于这种控制,古德诺提出“政治—行政”二分法理论,推动政治与行政分离开来。然而,单单发挥行政执行功能的政府不免沦为政治意志的“仆从”。此后,政府的这种功能性角色得到进一步强化,以致于理想的法治政府只是执行立法意志的“传送带”——“行政机关决定的给予私人的制裁,必须得到立法机关的授权,授权的方式是制定控制行政行为的规则”。尤其是在大量行政立法竭力压缩政府的权变空间时,法治政府是要建造一台“执法机器”,法治政府建设是要建设一个已经由行政法规范好的政府。但在早期形式法治国中,法治政府建设并不注重自由、正义等实质价值目标,以至于“自由的内容让位于外在的与价值无涉的形式,国家与法律成为纯粹的社会技术或社会工具”。

   直到20世纪20年代末,世界性经济危机证明了早期法治政府理论难以自足——仅仅依靠“无形之手”的市场并非是万能的,所以凯恩斯主义要求政府发挥“有形之手”的作用,全面干预经济社会的发展以缓解时代危机。紧接着,二战中“恶法亦法”的悲剧使当初那种鼓吹形式法治政府建设的理论彻底破产。极力宣扬有限政府、规则法治和控权模式的政府已经无法适应时代变迁的需求,而且在国家目标和任务的实现上经常出现“政府失灵”。为此,行政法学理论界先后创立了立法保留和行政保留理论、合法行政与合理行政原则、行政裁量和行政便宜主义、生存照顾与给付服务行政等理论,试图给法治政府建设所面临的现实困境指明出路,并开启了法治政府建设的理论再探与重构之路。

   正如习近平总书记所说:“当代中国正经历着我国历史上最为广泛而深刻的社会变革,也正在进行着人类历史上最为宏大而独特的实践创新。这种前无古人的伟大实践,必将给理论创造、学术繁荣提供强大动力和广阔空间。”全面依法治国伟大实践必然会给行政法学的知识创新、理论创新和方法创新供给动力和拓展空间。尤其是法治政府建设这一兼具政治性、学术性和社会性的议题,它在观念、规则和模式上的各种新旧理论将会在“自我革命”中充分竞争,最终所产生的“获胜者”将构成当前和未来法治政府建设的基本遵循。从法治政府形态的历史演进来看,它表现出一种“前法治政府建设观念、规则与模式主导—前理论危机—新理论孕育—新观念、规则与模式主导”的更替式前进、循环式上升的规律,这也构成我们讨论民法典时代法治政府建设转型之道的整体视角。

   (二)民法典时代对法治政府建设的转型要求

   《民法典》是一部具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的法典,不仅在我国法治发展史上具有划时代意义,而且对于法治政府建设同样具有重大而深远的意义。就法治政府建设来说,其转型要求意味着这是一场理论与实践的自我“科学革命”,其旧的理论全部或者部分地为一个崭新的理论所取代。《民法典》问世即为这场“科学革命”的先兆,它对法治政府建设的转型要求体现为观念上的更新、规则上的扩容和模式上的变革。

   首先,《民法典》的问世重申了公民权利本位宣言,法治政府建设在观念层面与之不相适应的部分亟待革新。民法典以人民为中心,其全部条文围绕着保护人们民事权利而展开。民法典不仅构建了一个“从财产到人身、从物质到精神、从生前到身后全方位保护”的完备民事权利体系,还将人格权独立成编,“实现了从物本主义到人本主义的历史性变革”。此外,为了适应新时代社会主要矛盾的变化,我国民法典的编纂并不局限于传统的“世俗性圣经”之定位,而是面向风险社会,对不确定性增多、自然人赖以生存的生态环境持续恶化、大数据时代公民隐私权益保障不足以及社会弱势群体亟待强化保护等诸多社会化、政策性的议题作出回应。具言之,民法典所宣告的权利本位时代,不仅是以意思自治为核心的消极自由类权利的本位重申,也是以生存照顾理论为指导的积极社会类权利的地位彰显。所以,在法治政府建设中,行政机关在遵守行政法规范的基础上,应当主动对接民法典的时代要求,在法定权限范围内积极有为,扮演民事权利保护者的角色。

   其次,民法典新设了一批私法和公法制度规范,法治政府建设在规则层面的诸多空白、缺位或矛盾有待回应。在多元化的价值取向、市场和政府双重失灵等现实面前,泾渭分明的公、私法二元体制已经不合时宜,“公法私法化”和“私法公法化”两种潮流几乎同时出现,民法典开始承接更多的社会化任务。一方面,民法典新设了一批私法规范。譬如,人格权独立成编客观上要求行政机关在立法和执法时更加注重对公民人格权益的保护,不得无视或违背民法典的规范要求。较为典型的是行政法上的特别权力关系变得难以适用,如对行政机关与公务员、高等学校与学生之间的行政管理关系,政府必须依照民法典的相关人格权规范制定并执行相关规则。另一方面,民法典新设了一批公法规范,行政主体被赋予更丰满的义务和更社会化的权力。例如,《民法典》第58、210、402条等对行政登记规则予以明确,以行政登记行为的公信力来强化对公民人身权和财产权的保护;再如,《民法典》第1254条直接规定了公安机关对不明抛掷物、坠落物致人损害负有查清责任人的职责,以行政机关的法定义务来承接悬置在公民“头顶上的安全”之侵害风险。由此,民法典时代的法治政府规则必须扩展至民法典的相关规定。

   最后,民法典的出台彰显了以人民为中心的治理理念,法治政府建设在模式层面的某些行为方式亟需转型。辨识民法典时代的理念要求,不能单单着眼于有限的法典条文,更应当回到民法典起草的政治期许、社会现实和文化背景中去窥其堂奥。党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”总体目标后,党的十八届四中全会随即部署了“编纂民法典”这一战略任务。是不是良法善治,关键是看法律体系、法治体系以及国家治理制度体系贯通什么样的价值观和价值标准。“以人民为主体”,即“以人民为中心”,亦即“法治为民”,这是社会主义法治最核心的价值,是中国特色社会主义法治价值体系的基石。在此背景下,民法典所明确提出的维护人格权益、强化产权保护、优化营商环境、保护生态环境等理念,处处彰显出“以人民为中心”的时代精神。民法典时代法治政府建设的基本逻辑,都应围绕着以人民为中心的治理理念展开。就法治政府建设模式而言,政府在某些方面应跨越传统模式,顺应由治理思维所带来的“广泛而深刻的革命”,在政府治理体系现代化的过程中实现建设模式的转型。

   二、观念转变:民法典时代有限政府与有为政府的双重构建

   有限政府是行政法学理论中的经典观念,但这种观念只能阐释《宪法》第33条规定的“国家尊重和保障人权”中的“尊重”面相,而难以实现“保障”功能。因此,公法学在强调基本权利的双重功能,尤其是基本权利的“受益功能”或“国家保护义务功能”时,就是要强调“保障”应与“尊重”并重的意旨。宪法上的人权条款意味着国家既负有“尊重”人权不受干预的消极义务(防御功能),也承担“保障”人权实现的积极义务(保护功能)。因此,仅仅强调有限政府的建设,在法治理论上难以自洽,也难以呼应民法典的权利本位理念,完成民法典所强调的维护人格权益、强化产权保护、优化营商环境、保护生态环境等任务。

   (一)有限政府的历史贡献及其观念扬弃

   有限政府是法治政府建设的初始型态,其理论基础主要源于自然法学派关于个人权利和国家起源的思想学说。自然法学派认为,人们最初组建政府“只是出于各人为了更好地保护自己、他的自由和财产的动机”,但人们不可能向国家让渡那些不可转让、不可剥夺的基本权利,因而在这种契约论下建构的政府权力便是有限的。进言之,公民不可转让、不可剥夺的基本权利形成了政府权力不可肆意介入的“自由领地”,现代政府在权力来源上便是有限的。自然法学派并不愿意止步于理论想象,而是基于这种假定逻辑建构了实在的有限政府。孟德斯鸠在“人性恶”的逻辑假定下进一步提出权力滥用的必然性,主张国家权力在横向上必须是彼此分立且相互制衡的。“每一种权力都应该且能够受到制约”,有限政府意味着行政权力“在制度的笼子里运行”。

有限政府观念不仅承继了资产阶级革命后对旧有专制政府的历史改造任务,而且为近代市场经济的发展和个人自由权利的实现作出了不可估量的贡献。一方面,有限政府顺应了市场经济发展的需要。亚当·斯密坚持认为只有给市场主体充分的自由空间才能实现整个社会财富的增值:“他追求自己的利益,往往使他能比在出于本意的情况下更能有效促进社会的利益。”所以,在整个资本主义自由经济时代,主张意思自治的民法典在西方国家的有限政府体制之形塑过程中扮演着“一种实质上的‘宪法性’的地位”之角色,政府对民事主体的市场经济活动极少干预,(点击此处阅读下一页)


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