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何晓松:日本选举制度设计缺陷及其影响分析

更新时间:2022-12-12 00:26:10
作者: 何晓松  

   摘要:1994年日本实行政治改革后,废除中选举区制,实行小选举区和比例代表并立制。改革目标是建立政党轮流执政的政党体制,达到候选人依靠政党形象和政策竞争的目的。但是改革多年后,在野党仍然弱小,无法发挥监督、制衡自民党的作用,政党体制还是自民党“一党独大”的多党制,没有建立起政党轮流执政的政党体制。众议院和地方议会选举制度间选举区议席定数不统一的设计缺陷导致政党很难在地方建立稳固的地方组织。地方议会选举多采用单记非转让式投票制即大选举区制或中选举区制,候选人参选主要靠个人后援会和“系列关系”等。因政党地方组织薄弱,自民党国会候选人实施“利益诱导政治”,无法实现“清廉政府”的目标。而且,国会候选人政策位置无法向中间投票人位置靠拢,个人后援会和“系列关系”中的地方议员政策位置影响国会候选人政策位置。

  

   关键词:日本政治;选举制度设计缺陷;议席定数不统一;地方组织;政党政策;中间投票人

  

   作者简介:何晓松,中国社会科学院日本研究所副研究员。

  

   文章来源:《东北亚学刊》2022年第6期

  

   1994年日本政治改革后,众议院选举制度实行小选举区和比例代表并立制,解决了中选举区制的许多弊端,但政治改革无法改变地方固有的政治状况,即政党地方组织薄弱的问题。因为众议院和地方议会选举制度间存在选举区议席定数不统一的选举制度设计缺陷,这一制度缺陷影响了政党在地方组织的壮大和政党政策在选举中应发挥的作用。

  

   一、众议院中选举区制设计缺陷的纠正

  

   1988年利库路特事件、1991年东京佐川急便事件,以及1990—1991年海湾战争冲击日本政坛,严重的政治腐败和安于现状、“议而不决”的政治体制,暴露出日本政治结构中存在的问题。1989年5月,自民党发表《政治改革大纲》,指出国民对政治不信任的主要原因是自民党政治与金钱问题,众议院采取的中选举区制的选举制度是日本政治腐败问题的根源。小泽一郎认为选举制度改为小选举区制才能解决日本政治问题。因此20世纪90年代政治改革确立了两大目标:一是解决政治腐败问题;二是建立强有力的政治领导力,即“强首相”。日本政府召集专家、企业家、工会代表、媒体代表等,设立政治改革推进协议会1。1992年4月20日,该协议会在成立大会上通过了政治改革基本方针,协议会提出不仅要确立政治伦理,防止腐败,还要建立能实现政党轮流执政的政党体制。2

   1992年11月,政治改革推进协议会发表废除中选举区制宣言。宣言提出,选举制度改革是政治改革成功与否的核心课题,为此应实现健全的政党竞争和政策竞争,建立政党轮流执政的政党体制。因此,建立政党轮流执政的政党体制是政治改革的核心课题。

   在1993年众议院选举后,以支持小选举区和比例代表并立制为条件,细川联合内阁成立。1994年国会通过了一系列政治改革法案,包括《公职选举法》修正案、《政治资金规正法》及《政党助成法》等法案,法律规定了众议院选举制度采用小选举区和比例代表并立制。1994年政治改革废除了中选举区制,纠正了中选举区制存在的弊端。中选举区制下,政党要获得过半数议席需要在一个选举区推举多名候选人,因此候选人不能依靠政党政策展开竞争,选民投票判断基准则是候选人,而非政党。因此,自民党候选人通过建立个人后援会,以及国会议员和地方议员以选票和利益交换组成相互依存关系(即“系列关系”)来收集选票。自民党各大派阀,向本派阀候选人提供竞选资金、人员,向选区提供财政补助金等帮助候选人参与选举,在候选人间分配选票。这种选举制度下,自民党各派阀间的竞争形成“利益诱导政治”,频发金权政治丑闻。中选举区制下,日本政党体制保持着自民党一党独大的多极多党制,自民党以外的其他政党很难单独取得过半数议席,作为在野党更是无法有效监督和制衡自民党。

   1994年政治改革后,众议院选举实行小选举区和比例代表并立制,在小选举区候选人不需要分配选票,因此自民党派阀力量受到削弱,党内权力向自民党总裁集中。政党通过政策竞争展开竞选,多数选民的投票判断基准也是政党。理论上,小选举区制易形成两大政党制,两大政党通过收集社会各阶层利益诉求,制定竞选纲领,从而以政策为核心形成并增强党内凝聚力。

   “公开透明选举推进协会”从1969年到2017年在众议院选举后都会展开选民意识调查,在设问“你在小选举区的投票判断基准是政党还是候选人”,选民回答投票判断基准是政党的比例在1990年超过50%,到1996年跌到40%,之后上升,在2012年达到最高峰,超过60%,之后又下降,2014年和2017年跌破50%。而回答投票判断基准是候选人的选民比例在1993年达到最高峰50%,之后一路下滑,到2009年跌破30%,2017年为31%。总体而言,实行小选举区和比例代表并立制后,选民投票以候选人为判断基准的比例减少,以政党为判断基准的比例增加了,这是1994年政治改革的一大成果。3但是,现行选举制度至今已实施了20多年,出现了新的制度设计缺陷。

  

   二、现行选举制度的设计缺陷

  

   日本的选举制度,是由多种不同选举制度组合而成的,包括国会选举、统一地方选举。其中,国会选举由众议院选举和参议院选举构成,统一地方选举是指都道府县和市区町村举行的地方自治体行政长官和地方议会议员的选举。除此之外,日本政治选举活动中,还有政党内部的总裁或代表选举等。改革某一选举制度时,不能无视其他选举制度的存在和影响。在国会和地方议会的各种选举制度组合中,只改革众议院选举制度就很难发挥作用,因此在设计选举制度时要注意与其他选举制度的协调。1994年政治改革解决了众议院选举制度的设计缺陷,并取得了一定成果,但众议院选举与统一地方选举在制度上存在选举区议席定数不统一的设计缺陷,这是日本很难建立轮流执政的政党体制的原因之一。

   具体而言,现行选举制度的设计缺陷,是指在众议院和地方议会等不同层面的政治选举中选举区议席定数不统一。4众议院选举采用小选举区和比例代表并立制,几经修改变动,现众议院共有465个额定议席,其中小选举区有289个,比例代表区有176个。小选举区每个选区选举1名议员,比例代表区采取约束名簿制,政党提交候选人名簿,按政党得票率分配议席,依政党名簿顺位当选。候选人可以在小选举区和比例代表区同时参选,同时参选的候选人在小选举区尽量取得选票提高惜败率,增加在比例代表区当选概率。日本地方自治体议会采用不同的选举制度,都道府县议会采用小选举区制和单记不可转让式投票制(被称为大选举区制或中选举区制),市区町村议会选举采用单记不可转让式投票制5。各都道府县议会议席数不同,在33至127个之间,选举区以郡、市为单位。政令指定城市选举区以区为单位,最大政令指定城市大阪,有5个2人区、9个3人区、4个4人区、4个5人区、1个6人区。市区町村议会选举中,市区议会议席数最多的选举区是千叶县的船桥区和东京都的大田区、练马区、世田谷区,议席数都是50个;町村议会议席数最多的是神奈川县的寒川町议会,有18个议席。

   根据高知大学教授小川宽贵的研究,认为日本选举制度同一选举制度内以及不同制度类型之间存在不统一的问题。首先,如上所述,参议院选举制度中,选举区存在小选举区和中选举区,部分选区定数不统一。其次,众议院选举和参议院选举同一层级间的选举制度类型不统一。众议院选举采取小选举区和比例代表并立制,比例区制把全国分成11个比例区,采用约束名簿制,但参议院则是采取小选举区制、中选举区制和以全国为比例区的并立制,比例区制采用非约束名簿制;国政选举与地方选举不同层级间的选举制度也不统一,即众议院选举制度与都道府县议会选举制度间存在制度类型不统一的问题,前者为小选举区和比例代表并立制的“混合制”,后者为小选举区制、定数为复数的单记不可转让式投票制。6以2016年东京都和奈良县议会选举为例(见表1),可见参议院选举、众议院选举、地方议会选举之间存在制度不统一的问题。

  

  

   众议院和地方议会选举制度间选举区定数不统一,这一制度设计导致候选人在国政和地方议会选举中采取不同的选举策略,选民在国政和地方议会选举中采取不同的投票行动,选民对候选人和政党的认知与判断也存在不同。国政和地方政治相互联系,相互影响,国会议员和地方议员在不同的选举制度中经选举产生,在政党组织和政策上很难协调,发生“扭曲”,对日本政党政治和政局都有深远影响。在现实政治生活中,上述选举制度产生了三个问题。

   第一,众议院选举制度改革效果很少波及地方政治,地方政治固有状况没有改变,政治改革没有取得全国性影响。地方选举中,采取单记不可转让式投票制,若候选人以政党名义竞选,就无法与其他候选人区别,无法达到竞选成功的目的。候选人在一个选区内划分更细小地域作为选举地盘,引入资金、财政补贴等,选举中一般强调地域差别和利益差异,从而起到分配选票的作用。7因此,在地方议会选举中候选人很少以政党名义实施竞选活动,多数依靠个人后援会和“系列关系”等个人组织,以无所属身份竞选。据日本总务省2020年的统计,都道府县知事共47人,以无所属身份参选的就有46人。都道府县议会议员共2668人,其中以无所属身份参选的有595人(占22.3%),取得自民党公认候选人资格的议员有1301人(占48.8%)。市区町村(包括政令指定城市)首长共1740人,其中以无所属身份参选的人数高达1728人(占99.3%),取得自民党公认候选人资格的只有3人。市区町村议员总数是29762人,其中无所属议员有20784人(占69.8%),党派之中议员最多的是公明党在2020年为9.1%,共产党达到了8.4%,自民党是7.3%。8

   从上述数据看,除了都道府县议员,在都道府县知事和市区町村首长、市区町村议员的构成中,无所属议员比例最高,自民党、公明党、日本共产党、社会民主党等各党派比例均未超过10%,国会第一大党自民党在地方并不是第一大党,显然与国政层次的政党力量差距巨大。从上述数据还能发现,地方议会议员和地方首长的党派身份构成,按都道府县、市区町村顺序,自治体规模越小,无所属议员和首长比例越高。虽然都道府县议会中自民党议员数接近半数(占48.8%),但在市区町村议会,自民党公认候选人资格的议员仅有7.3%,除公明党(9.1%)和日本共产党(8.4%)以外的在野党议员的比例更少。可见,众议院选举制度改革效果很少波及地方政治,而众议院小选举区制又是以地方小选举区为选举单位的,因而地方政治状况必然影响众议院选举。

第二,现行选举制度不利于选民对政党作用的认识,容易产生对政党的过低评价。在众议院和地方议会选举中因选举区定数不同,选民投票行动也不同。地方议会选举中,选民以候选人作为投票基准,很少以政党作为投票基准,政党地方组织发挥的作用少。选举区议席定数越大,选民投票时以政党作为投票基准的比例越低,以候选人作为投票基准的比例越高。以都道府县、市区町村议会为顺序,选民投票时以政党作为投票基准的比例越小(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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