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持续推进“放管服”改革 不断优化营商环境

更新时间:2022-12-06 00:20:36
作者: 国务院发展研究中心课题组  

  

   摘要:在迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻,认真回顾和总结过去十年来我国持续推进“放管服”改革、不断优化营商环境的发展脉络,不仅有助于深化对我国推进政府职能转变的理解,也有助于客观把握改革取得的成效、问题与挑战,明确下一步改革方向和重点。本文从历史逻辑、理论逻辑和政治逻辑视角出发,系统梳理和总结我国深化“放管服”改革、不断优化营商环境的重要举措、实施成效及成功经验,提出进一步简政放权激发市场主体活力、持续降低企业经营成本、提高监管效能促进市场公平竞争、优化服务助力市场主体创新发展、营造稳定公平透明可预期的营商环境等5个方面的建议。

   关键词:“放管服”改革  营商环境  制度创新

  

   党中央高度重视优化营商环境工作。习近平总书记指出,要加快转变政府职能,培育市场化、法治化、国际化营商环境。党的十八届三中全会强调,经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。十年来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,“放管服”改革取得新突破,优化营商环境取得新进展,完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等基础制度取得新成效。

   一、持续推进“放管服”改革、不断优化营商环境是全面建设社会主义现代化国家和深入推进社会主义市场经济体制建设的重要举措

   “放管服”改革是全面深化改革、完善社会主义市场经济体制的重要内容,是提高政府现代治理能力、统筹应对复杂局面的关键举措,要从历史逻辑、理论逻辑和政治逻辑认识其重大意义和重要作用。

   (一)持续推进“放管服”改革,就是要坚定深化改革开放基本国策,不断完善社会主义市场经济体制,充分解放和发展生产力

   “放管服”改革是改革开放历史逻辑的延续与发展。党的十一届三中全会以来,克服权力过于集中的经济体制弊端,“放开搞活”各类市场主体,不断解放和发展生产力,始终是改革开放的主要脉络。在相当长一段时间里,搞活国有企业都是经济体制改革的中心环节,从最初的放权让利、扩大企业经营自主权,到推行经济责任制、承包制,转换企业经营机制,再到党的十四届三中全会提出建设现代企业制度,实行政企分开、政资分开,核心目的就是要给国有企业松绑,使其成为有活力的市场主体。在促进民营经济发展方面,改革开放初期基于扩大社会就业需要,允许个体经济发展,个体工商户快速成长,给人们带来了财富,给社会带来了活力。党中央因势利导,突破法律障碍、去除制度束缚、拓展发展空间,民营经济活力快速释放,从无到有、从有到大,已成为经济社会发展的重要基础。在利用和发展外资企业方面,同样也经历了思想转变、制度松绑、政策调整的过程。正是由于持续推进以企业为中心的改革,不断激发人们的创造性和积极性,市场主体数量增加、活力增强,社会生产力实现了极大发展。面对经济下行压力持续加大,我们国家没有搞“大水漫灌”“强刺激”,而是继续深化“放开搞活”的成功做法,以行政体制改革为“先手棋”,大力实施简政放权,推进“放管结合”“优化服务”,全面优化营商环境,培育和壮大更多充满活力的市场主体。

   “放管服”改革是完善社会主义市场经济体制的关键之举,核心要义是重塑政府与市场的关系。社会主义市场经济体制改革本质上是改革政府与市场的关系。改革开放以来,党中央坚持推进市场取向改革,持续深化对市场配置资源作用的认识,还权于市场、还权于企业,政府与市场的关系得以不断理顺。实践发展永无止境,改革开放永无止境。面对政府职能转变还不到位、对微观事务干预较多、企业和群众创新创业门槛多、手续繁、成本高等问题,我国把转变政府职能作为重塑政府与市场关系的重要抓手,坚持职权法定,全面推行清单管理制度,推动各级政府建立起了权力清单、责任清单,进一步划清政府与市场的边界,实现了对政府权力的有效规范和制约,从源头上防止政府“有形之手”乱伸。围绕高标准市场建设要求,各地各部门全面完善产权制度,全面建立并不断缩减市场准入负面清单,全面强化竞争政策的基础地位,加快建设统一开放、竞争有序的市场体系,筑牢社会主义市场经济有效运行的制度基础,让市场配置资源的决定性作用充分发挥。

   “放管服”改革是一场刀刃向内的政府自身革命,是实现政府治理能力现代化的必然之举。政府部门从以微观管理、直接管理为主转为宏观管理、监督管理为主,就是要不断削手中的权、去部门的利、革自己的命,把更多权力放给市场、企业和基层。“放”并不是“放任不管”,而是要“放管结合”,只有管得住,才能放得开,只有管得好,才能放出活。十年来,各地各部门大幅压减行政审批事项,不断将行政资源从事前审批中解放出来,转向全周期、全链条监管,真正实现了从“严进宽管”到“宽进严管”的重大转变。各地各部门改革监管体系,创新实施分类分级监管、“双随机、一公开”、“互联网+监管”、信用监管等新型监管机制,增强监管精准性、公平性,着力提升监管效能,把该管的切实管住管好,在市场主体大幅增长的情形下,依然做到了“放而不乱、管而有序”。各地各部门大力优化政府服务,推动政府服务意识转变,创新服务方式,提高办事效率,加快服务型政府、数字政府建设,政府服务能力和水平得到了全面提升。事实表明,“放管结合”“优化服务”就是提高政府行政效能、实现政府治理能力现代化的过程,是有效解决政府职能缺位、错位、越位问题的崭新实践。

   (二)持续推进“放管服”改革,就是要紧紧围绕市场主体去繁简苛,积极培育和壮大市场主体,不断激发企业创新创造活力

   市场主体是经济发展的力量载体,是创新创造的源头活水,亿万市场主体的磅礴力量汇聚成了中国经济的澎湃“大海”。市场主体是经济活动的基本单元,是商品和服务的主要供需方,也是经济运行的重要微观基础,有了众多市场主体,再辅以相应的制度环境,市场配置资源的功能才能有效发挥,市场经济的力量才能得以迸发。市场主体是经济的根、就业的魂,能够为人民群众提供源源不断的就业岗位,进而保障14多亿人的安居乐业。市场主体是社会财富的直接创造者,是创新创业的主力军。蕴藏在市场主体中的生产、管理、服务、创新和技术能力,是推动经济持续高质量发展和促进共同富裕的重要战略资源。总之,发展社会主义市场经济,就是要去除一切不利于市场主体“生”和“活”的障碍,调动一切有利于市场主体“增”和“长”的积极因素,把各类市场主体的活力和创造力充分激发出来。

   不断激发市场主体活力的核心要义在于去繁简苛。行政审批事项多、审批效率低曾经是一个突出问题,严重束缚了市场活力,必须大行“简约”之道,还权于市场、还权于企业。政府的简就是市场的活,政府的放就是企业的创。十年来,党中央、国务院把简政放权作为突破口,力除繁苛之弊,大兴便民之举。持续深化行政审批制度改革,大幅压减和调整行政审批事项,其中国务院部门行政许可事项已削减50%多,非行政审批事项退出历史舞台。对兴办企业,大力推进商事制度改革,从“先证后照”到“先照后证”,再到“证照分离”“照后减证”“多证合一”,企业开办时间压减至4个工作日以内,让企业早设立早经营。对投资审批,积极开展投资项目审批制度改革、工程建设项目审批制度改革,统一审批流程、统一信息平台、统一监管方式,创新实施备案制、承诺制、容缺制等方法,减环节、减材料、减时限,基本消除了“万里审批图”。对生产经营,大幅压减企业资质类别和等级,不断简化企业生产经营条件,实施工业产品准入制度改革,压减工业产品生产许可证近90%。这些重大改革举措,松了绑、解了绊,为市场主体投资兴业提供了宽松便捷的环境。

   不断激发市场主体活力的根本方法在于“放水养鱼”。过去很长一段时间,市场主体面临税费负担重、经营成本高、融资难融资贵等问题。去繁简苛让市场主体“生”得便利,降低了制度性成本,但要让市场主体活得好、活得轻松,还要为市场主体减负赋能。十年来,我国全面实施增值税改革,大幅下调制造业增值税率,普惠性减免小微企业和个体工商户税费,开展大规模增值税留抵退税,不断加大研发费用加计扣除比例,这些重大政策有力降低了市场主体税费负担,2016~2021年,新增减税降费超过8.7万亿元(分年度分别为9348亿元、7655亿元、9952亿元、2.36万亿元、超过2.5万亿元、1.1万亿元),税收收入占GDP比重从18.1%下降到15.1%。持续清理规范涉企收费,专项整治各种收费乱象,2013年以来累计取消、停征、减免中央和省级政府行政事业性收费1000多项。积极推动金融系统向实体经济合理让利,大力发展普惠金融,让金融活水持续流向小微企业,小微企业贷款占全部银行贷款余额的比重从2012年底的18.1%上升到2021年底的25.9%。特别是面对世所罕见的疫情冲击,及时运用“放管服”改革思路和办法,紧扣市场主体需求,精准实施一系列财政资金直达、货币政策直达、阶段性减税减费减租等纾困政策,助力市场主体抗冲击、过难关。通过“放水养鱼”“根上施肥”,用成本的“降”换来了市场的“活”,市场主体活跃度始终保持在70%左右。

   (三)持续推进“放管服”改革,就是要以为市场主体创造良好环境为目的,持之以恒打造市场化法治化国际化营商环境

   好的营商环境就是生产力、竞争力。营商环境是市场主体面临的体制性、制度性安排,其优劣直接影响到各类要素的聚散、主体数量的增减、发展动力的强弱。激发市场活力和社会创造力,关键就是要优化营商环境,“栽下梧桐树,引得凤凰来”。“放管服”改革是优化营商环境的关键之举,通过简政放权,打破条条框框,搞活市场,同时强化“放管结合”“优化服务”,促进市场公平竞争、高效运行。十年来的实践表明,哪个地方“放管服”改革推进得越深入,营商环境就越好,市场主体就长得越快、越有生机,地方经济发展和民生改善也就越快。推进“放管服”改革、优化营商环境,已经成为各地打造制度高地、顶住经济下行压力、推动经济高质量发展的共同行动。

   着力打造市场化营商环境。市场化就是要遵循社会主义市场经济规律,破除不合理体制机制障碍,让一切创造财富的源泉涌流出来。市场化是一个不断深化完善的过程。在放宽市场准入上,全面实施负面清单制度,破除各种隐性壁垒,准入事项逐年减少,实现清单之外“非禁即入”。在培育市场体系上,不断夯实基础性制度,推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改革,加快建设全国统一大市场,使生产、分配、流通、消费循环更加畅通。在规范市场秩序上,持续完善现代化市场监管机制,建立公平竞争审查机制,加强和改进反垄断与反不正当竞争执法,打破地方保护和市场分割,强化全链条全周期监管,坚决守住质量和安全底线,维护公平竞争市场秩序。

着力打造法治化营商环境。市场经济是法治经济。一个稳定透明公平的制度环境,可以增强市场主体预期,激发投资兴业积极性。在法规体系建设上,通过总结各地区各部门行之有效的政策和经验,国务院出台了《优化营商环境条例》《市场主体登记管理条例》《保障中小企业款项支付条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》等法规,各地各部门“立改废释”工作及时跟进,累计修订废止不符合规定的法规、规章、规范性文件1000多份,用法治化办法把改革成果固定下来,从制度层面提供更加强有力的保障。在保护市场主体权益上,通过完善产权保护制度,依法纠正一批涉产权和企业家冤错案件,建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度,持续清理拖欠民营企业中小企业账款,坚决纠正“新官不理旧账”等现象,减少企业烦心事。在规范执法上,各地各部门创新执法机制和手段,对轻微违法慎重实施行政强制,规范执法自由裁量权,督查整治乱收费乱罚(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《管理世界》2022年第12期
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