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龚维斌:全面推进乡村振兴中的基层治理

更新时间:2022-12-04 21:40:55
作者: 龚维斌 (进入专栏)  

  

   本文根据对村级党组织书记的访谈以及相关资料,对乡村基层治理状况进行较为全面的介绍和初步分析。文章从村庄内外两个层面,分析乡村基层治理基础的巨大变化及其对基层治理提出的新要求,介绍国家推动城乡发展为乡村基层治理创造的良好条件,总结乡村基层治理形成的有益经验,指出乡村基层治理任务仍然十分艰巨,认为破解乡村基层治理难题的关键在于吸引和培养一批年富力强的乡村治理人才。

  

   党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央审时度势,准确把握我国城乡发展的阶段性特征和现代化发展规律,积极推动建立健全城乡一体化发展体制机制,实现城乡人财物双向流动,促进城乡融合发展。作为缩小城乡发展差距、促进城乡融合发展的重要举措,党的十九大提出要实施乡村振兴战略,打好脱贫攻坚战。随着脱贫攻坚任务如期完成、全面实施乡村振兴战略,乡村面貌发生了历史性变化,社会治理重心不断向基层下移,乡村基层治理取得了积极进展。2020年新春以来,突如其来的新冠肺炎疫情,对城乡社会发展稳定形成极大冲击。两年多来,我国疫情防控取得重大战略成果,经济社会发展大局保持稳定,乡村发展平稳有序,表明乡村基层治理成效总体较好。疫情防控工作检验、锻炼和提升了乡村基层治理能力。本文根据笔者和同事在全国各地实地调研,特别是行政村党组织书记的访谈,结合其他相关资料,对全面推进乡村振兴中的基层治理进行初步总结分析。

   1、研究村级基层治理需要更为开阔系统的视角

   乡村基层治理是国家治理的基石,也是乡村振兴的基础。乡村基层是指乡镇及其以下的行政管辖区域,包括乡镇和行政村两个层次(为了表述方便,本文多数地方用“村”来指行政村)。乡村基层治理的重点在行政村级治理,简称为村级治理。从文献资料来看,绝大多数学者都是把乡村基层治理定位于村级治理,即行政村范围内的治理。根据《中国共产党农村基层组织工作条例》,乡镇党委的主要职责之一是:领导本乡镇的基层治理,加强社会主义民主法治建设和精神文明建设,加强社会治安综合治理,做好生态环保、美丽乡村建设、民生保障、脱贫致富、民族宗教等工作。乡镇范围的基层治理任务也是村级治理的任务,但是,两者的实际运行存在明显区别。作为基层治理基础部分的村级治理,是在乡镇党委政府的领导、支持、帮助下开展的,很多情况下要依靠行政村自身特别是村庄内部的力量进行自我管理、自我教育、自我服务,是以自治为主的治理。乡镇党委政府层面代表的是国家力量。

   一般来说,“村”有两种含义,一是村庄或村落,即所谓的自然村。它是自然形成的人类聚集而居的地方,有明显的地理边界(注:也有一些由于工程建设、脱贫攻坚等原因建设的移民村庄)。二是行政村。这是由于行政管理的需要而人为划定的,其地理边界有时不明显。我国北方行政村大部分与自然村同构;南方由于地理条件的原因,农村居民居住分散,自然村落一般面积较小,户数不多、人数较少,一个行政村往往包括多个自然村。在流动性不强的传统农村,村庄内部人们之间的交往交流频繁、联系紧密,是村级治理的基础单元。因此,很多时候村级治理首先是指村庄治理。

   21世纪以来,随着乡村快速发展变化,学术界和政策研究部门对乡村基层治理进行了较为深入的研究。这些研究大多数是选取一个特定角度,例如,党建引领、社会资本、法治、德治、自治、网格化、信息技术运用、公共服务、治理队伍、政社关系、社会组织作用、基层减负等,对乡村基层治理进行剖析,取得了较为丰硕的成果。不过,研究的整体性和纵深感不强。党的十九届四中全会提出要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”,为乡村基层治理指明了方向和路径,提供了工作遵循。学术界及时跟进,形成了不少研究成果。但是,现有研究更多是从微观层面探究村庄内部“三治”结合的做法、机制、条件、成效以及逻辑等,剖析了一些村庄治理的创新案例,不足之处是缺少从乡村外部和内部相互联系、相互作用的维度来深入分析乡村基层治理不断发展变化的轨迹、特点和规律。

   2、乡村基层治理的基础发生了巨大变化

   党的十八大以来,在实施新型城镇化战略、打赢脱贫攻坚战和全面实施乡村振兴战略的推动下,我国乡村治理的基础发生了巨大变化。

   (一)村庄开放性不断加强

   中国地域辽阔,南方和北方、东中西部不同区域自然条件、发展水平差异较大,因而村落共同体的历史文化、经济社会状况也有很大差异。即使是同一个县(市)之内,由于村庄的自然禀赋和区位差异,村与村之间的发展水平也有较大差异。虽然不同地区村庄形态和禀赋各有差异,但是,在小农经济时代,一个村庄内部的居民生产生活方式具有高度的同质性,与外界交往较少,信息闭塞,村民思想观念相对保守。

   随着城镇化水平的提高,村庄的开放性越来越强,上过学、掌握了科学文化知识的青年一代不再愿意像其父辈那样回到村庄生活。改革开放40多年来,农民工经历了离土和返乡的代际转换。改革开放前出生的老一代农民工,不少人在外务工经商多年后,从城市和外地回到家乡生产生活;而改革开放以后出生的人绝大多数坚定地走出村庄,到城市、到经济发达地区、到就业机会多的地方寻找就业发展机会。村庄的边界越来越模糊,不再是限制和阻隔村民与外界联系的篱笆。在村民与外界交往交流增强的同时,由于实行家庭联产承包责任制,村内各家各户忙着自己的生产生活,共同劳动生产的机会不多,交往交流远不如集体化时代那么频繁。因此,村庄开放性带来两个不同的后果,一是增强了与外部的联系;二是引发村庄内部结构变化,村民之间异质性增加、同质性减少,乡村内部的血缘地缘业缘联系弱化了。

   推动村庄边界开放和扩大的力量,一是户籍制度改革,降低了农民(注:“农民”一词的含义十分复杂。农民本来是一个职业的概念,指长期从事农业生产的人。由于户籍制度的原因,农民逐渐演变成为一种身份,指农业户口的人。随着户籍制度改革,农民的含义逐渐回归本意。但是,农业生产兼业化现象严重,纯粹从事农业生产并以农为生的人越来越小,因此,有人提出“谁是农民”的问题,认为当前在农村种地的人是“末代农民”。)流动的门槛和成本,使农民有权利有能力走出乡村,选择他们愿意的工作和生活方式。二是行政力量和市场力量的介入,推动乡村功能扩展,带动土地流转、土地整理及其功能变化。在美丽乡村建设中,村庄改造和行政村撤并都使得村庄物理边界不断变化。村庄边界开放和变动,使得农村的含义越来越模糊。哪里是乡村、乡村应该是什么样子,成为含糊不清的问题。市场和行政双重力量推动下的工业化、城镇化使村庄形态和内部差异越来越大。例如,有经济发达地区的村庄,也有欠发达地区的村庄;有城镇附近的村庄、靠近政府所在地的村庄、交通便利的村庄、资源丰富的村庄,也有偏远地区的村庄。村庄在开放中发展,也在开放中扩大差距。

   (二)村庄人口老龄化空心化趋势加剧

   村庄由封闭走向开放的一个后果是农村人口大量外流,特别是青壮年劳动力外出务工、经商、办企业,绝大多数村庄常住人口主要是60岁以上的老年人。曾经所谓的“386199”(注:“386199”中的“38”是指妇女,“61”是指儿童,“99”是指老人。)人口结构也发生了很大变化,夫妻一起或全家外出务工经商已经成为普遍现象,青少年出村入市求学读书成为常态,还有一些家长特别是年轻的妈妈们陪孩子在外读书,种种情况都使得村庄里年轻人大量减少。留在村里的40岁以下的青壮年,主要是为了照顾生病的父母亲、本人身体不太好或在外找工作有困难的人。访谈资料表明,全国各地农村家庭户平均人口在4人以下,说明多子女家庭越来越少。这就预示着乡村人口空心化和老龄化相当长一段时间内难以改变,很可能还会进一步加剧,对乡村发展和基层治理提出新要求。

   (三)精神文化需求日益凸显

   村庄既是人们居住生活的场所,也是人们生产劳动的场域。在同一场域下密切互动使得村庄内的居民容易形成共同体。这种共同体就是乡村社区。我国“大国小农”的现实决定了农村家庭的承包土地十分有限,绝大多数地方农民人均耕地只有1亩多地,多的地方人均4—5亩地,少的地方人均几分地。多数农民家庭收入主要依靠外出务工经商。除了极少数山区和种植经济作物的地区之外,农业生产主要依靠机械化播种收割,依靠社会化市场化进行生产管理和服务,农业生产劳动强度大大降低,把农民从繁重的农业生产体力劳动中解放出来,留守在村的老人和妇女能够不再整日面朝黄土背朝天地辛苦耕作。由于种粮收益低,不少农户种地积极性不高,人力物力投入较少甚至撂荒承包地。家庭人口减少,家务劳动相应也减少。经济条件好起来,生活有保障,空闲时间多了,这就使得业余文化生活需要凸显出来。受到大众传媒和城市文化的影响,流行于城市的广场舞进入乡村,成为农村文化活动的重要形式。村庄内部的文化活动一旦开展起来,又会激发人们的潜在需求,带动更多的人参加文化娱乐活动。

   (四)权利意识不断增强

   村民参与村党支部、村民委员会换届选举以及村级公共事务的积极性比较高。一般来说,村“两委”换届选举同时进行,村党支部换届选举在前,选出村党支部书记、委员和副书记,然后再选举新一届村民委员会主任和其他村委会成员。从访谈了解的情况看,所有类型农村地区,无论外出人口多少,村民对选举“两委”主要负责人都高度关注、积极参与。即使在外务工经商,也有不少村民在选举日回到村里参加选举投票。一些不能回乡的村民,也会通过微信群或委托他人等方式表达自己的投票意向。村党支部书记、副书记及其委员选举成功的关键在于推荐提名。各地均严格按照规范程序,确定候选人。村党支部书记、副书记和委员的选举在党员中进行,而村委会主任及其他村委会成员由全体有选举资格的村民选举。党的十九大以来,村党支部书记和村委会主任普遍实行“一肩挑”,由村党支部书记兼任村委会主任,“两委”成员实行交叉任职。这样就减少了村“两委”人员,提高了决策议事工作效率,减少了村级经费负担。访谈的村党支部书记全部当选村民委员会主任,说明党支部书记得到村民的认可。村民参加村“两委”选举的投票率都在85%以上,极少数低的也在60%以上,最高能够达到95%左右。尤其是集体经济较好的村,村民对参选“两委”班子成员,特别是支部书记职位非常积极。虽然不少村民常年在外工作生活,不在村里居住,但是,他们非常关心村主要负责人选举,表明仍然关心本村的发展,村庄仍然是他们物质和精神的依托。总体看,村庄经济越发达,发展条件越好,人们政治参与热情越高。除了参加选举,村民对村级公共事务也十分关心,对涉及自身利益的事情尤其关注。主要表现,一是直接向村干部反映个人诉求和意见建议,二是村民代表踊跃参加村民代表会议并发表意见。

   总体来看,各地乡村人口外流现象严重,乡村职业多样化、农民收入来源多元化,村民社会需求增多增高。与此同时,国家对农村实行更大力度的帮扶政策,向乡村投入大量的人财物,致力于推动城乡资源双向合理流动。其结果却是一方面国家公共资源向村庄、向基层扩散,另一方面农村人口继续向村外、向城市集中,冲击着传统的乡村基层治理模式。

   3、乡村为基层治理创造了良好条件

   国家力量在村庄内部结构及其日常运转模式变化中起到了加速推动的作用。党的十八大以来,党对“三农”工作的领导更加有力有效。到2021年,帮助农村成功消灭绝对贫困,农村生产生活条件得到明显改善,农民生活水平显著提高,为村庄有效治理提供了良好的基础。

   (一)乡村基础设施脱胎换骨

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文章来源:《行政管理改革》2022年第3期
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