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湛中乐:民办大学的自治逻辑及展开

更新时间:2022-12-03 20:15:45
作者: 湛中乐  

  

   摘要:民办大学学生权利如何进行司法救济,取决于民办大学相较于公立大学在自治问题上是否存在差异以及有无必要承认该差异。基于对大学自治生成逻辑的考察,作为学术自由权制度性保障的大学自治在本质上是一种自治行政,其专属于公立大学而适用,但这并非意味着民办大学就属“他治”。基于私人兴学自由权的推论,民办大学享有私法上的自治权,即私校自治。在自治界限上,私校自治与大学自治相比,二者既有量的区别,也有质的差异,前者理应享有更大的自治空间。为保障私校自治背后所担保的私人兴学自由权,有必要承认民办大学、公立大学在自治问题上的差异。相应的,民办大学与学生之间的法律关系应被认定为私法契约关系。在此基础上,透过民法上的概括条款,藉由民事诉讼对民办大学之学生权利予以救济。

   关键词:私立大学;大学自治;学生权利;司法保障

  

   一、问题的提出

   在我国高等教育法治演进史上,“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”无疑具有里程碑的意义,在该案件中法院基于“公立大学是法律法规授权组织”的推论,而使得公立大学在我国具备了被纳入行政诉讼的可能。随着最高人民法院肯认了该案的判决理由和结果并将其作为指导案例,学生因对公立大学开除学籍、退学等惩戒行为不满而提起的行政诉讼案件在我国如雨后春笋般冒出。其中有影响力的如“刘燕文诉北京大学不授予博士学位案”“甘露诉暨南大学开除学籍决定案”等案件。在很大程度上可以说,我国公立高校被纳入行政诉讼已无太大障碍,公立高校的学生权利能够通过行政诉讼得到一定救济[1]。

   随着公立高校惩戒学生行为在我国被纳入行政诉讼并受到法院的审查,民办大学学生权利的司法救济问题凸显出来。基于对司法实践的观察,我国不乏民办大学学生因不服学校的开除学籍、退学等惩戒行为而向法院起诉的尝试。法院的普遍做法是以“民办大学是法律法规授权组织”为由,推演出民办大学与学生之间是具有上下服从性的公权力关系,进而藉由行政诉讼对民办大学的学生权利进行救济①。对于此种司法实践,尽管公法学界不乏赞同者[2],但这不能掩盖不同的声音,如有相反观点就认为,民办大学与学生之间“是本于契约自由建立的民事法律关系”[3],应通过民事诉讼而非行政诉讼对民办大学学生的权利予以司法救济。

   实践与理论的分歧在于民办大学与学生之间的关系是具有上下服从性的公权力关系,还是平等的民事契约关系,其背后反映出对民办大学法律地位的不同认识。在此基础上,遵循“大学的法律地位—大学与学生间关系的性质—行政诉讼抑或民事诉讼”演绎逻辑。此一逻辑与公立大学被纳入行政诉讼的证成逻辑如出一辙。问题是,在实定法上民办大学不同于公立大学的事业单位法人定位,但这不妨碍其被法院认定为法律法规授权的组织。同样,作为事业单位法人的公立大学,关于其法律地位仍然存在公法主体说、私法主体说抑或公法、私法复合主体说[4]等不同观点。在这一意义上,以大学的法律地位为逻辑起点无法确切地演绎出后面一系列结论。

   学生权利的司法救济形式取决于大学与学生之间关系的性质,这一点无疑义。那么,应如何理解大学与学生之间关系的性质呢?这一问题除涉及大学与学生权力(利)之间的划分,还关切大学与国家间权力(利)的界限。在高等教育法学上,国家、大学与学生之间权力(利)划分或彼此界限议题可被锚定在“自治”概念上,后者的逻辑始终贯穿于前者并为其提供基本依循。可以说,“自治”概念是解锁大学与学生间关系性质乃至学生权利司法救济形式问题的关键。透过这一概念,公立、民办大学与学生关系性质是否相同取决于公立、民办大学在自治问题上有无差异以及是否有必要承认该差异[5]。倘若二者并无差异,或者尽管二者存在差异,但无必要承认该差异,在公立大学与学生关系被视为公权力关系,公立大学已被纳入行政诉讼且已成共识的前提下,将民办大学纳入行政诉讼之被告范围即可。反之,则可能要诉诸于行政诉讼外的民事诉讼以对民办大学之学生权利予以救济。

   学生权利司法救济形式与“自治”概念的勾连决定了民办大学自治以及公立、民办大学自治问题上的比较等议题应受到关注。从研究现状来看,尽管我国公法学界对大学自治相关议题的研究可以追溯到20世纪80年代中期,尤其是在《高等教育法》颁布后的二十余年间,作为“办学自主权”的理论支撑,公法学界围绕大学自治相关议题进行了众彩纷呈的探讨,也产出了一系列的研究成果②,但遗憾的是,现有研究成果在探讨大学自治相关议题时,或是就大学自治适用的对象进行笼统论述,而未在论述时就公立大学、民办大学性质上的差异作区分[6]。或是仅强调以公立大学作为对象进行论述,而回避了在大学自治议题下民办大学可能的样态[7]。概言之,相较于公立大学,民办大学如何自治以及在自治问题上是否存在差异的议题,在现有研究成果中尚难以找到答案,至于有无必要承认民办大学在自治问题上的差异的议题,现有研究成果更是未能触及,而这构成了本文研究意义之所在。

   二、什么是大学自治

   民办大学与公立大学在自治问题上是否存在差异之明晰,以澄清大学自治的概念为前提。作为大陆法系特有之概念,大学自治滥觞于德国并以一套逻辑完整的法秩序为基础,之后才被引介至日本及我国台湾地区。因此,欲对大学自治概念进行正本清源,须将其置于德国法中进行剖析,方能避免理解上的偏差与谬误。

   (一)大学自治:学术自由权的制度性保障

   德国公法学通说认为,大学自治系学术自由基本权的制度性保障。学术自由发轫于古希腊哲人的自由思想,之后经由宪法的明文保障而演变为学术自由基本权。学术自由权在德国的入宪最早可追溯到1849年《法兰克福宪法》的第152条,即“学术以及讲学为自由”。到了20世纪,《魏玛宪法》第142条作了同样的规定,即“学术、研究以及讲学为自由”。二战之后,《魏玛宪法》中“学术、研究以及讲学为自由”这一规定在《基本法》中进一步得到延续[8]。

   学术自由观念在德国的率先入宪与德国的高等教育办学体制有关。由学术自由观念的演进史观之,“学术自由的连续历史是与从12世纪以来的大学史相伴而生的”[9](P3)。在西方,大学的前身最早可以被追溯至中世纪的教师与学生之社团组织。由于大学“无一例外都是学者的集合、知识的聚集,本身享有为知识而活动的‘自然权利’,因此,自由开展学术活动常常被认定为他们天经地义的权利”[10],“教者可以自由讲授,而学者可以自由研究”[11](P110),此即学术自由。不过,此时大学享有的自由开展学术活动的权利系作为特权而存在,其权源是国王、教会或者封建邑主等为拉拢或控制大学而对大学颁发的特许状。大学获颁特许状是由其特殊作用决定的。一方面,“大学往往会为当地带来极为可观的收入”[12];另一方面,大学的存在能够提高城市的声望,并且可为培训官员提供场所等。

   但到十四五世纪之后,欧洲大陆掀起了大学“国有化”的浪潮,不仅许多作为社团组织的大学被国家接管,甚至此后很长一段历史时期内国家垄断了创建大学的权力。德国正是在这一时期开启了漫长的国家办学之路,大学“是作为州立学府被创建起来的,大学的主要任务之一就是为政府机构及其国家支付薪水的职业(如教师和医生)培养所需人才”[13](P111)。相应的,大学教授则具有公务员的身份,与国家之间存在公务员的忠诚关系。如布拉格、维也纳、海德堡等大学就均由德意志各邦国在这一时期所创建,作为公营造物而受国家权力的指示与控制[14]。这一点在立法中有所体现,如1794年制定的《普鲁士一般邦法》规定:“学校与大学系国家之营造物,管理青年人有用知识与科学知识之教育事项。此种营造物仅能在国家预知及同意下设立,一切学校以及其他教育机构须受国家之监督并须时时受国家之考验与视察。”[15]

   随着“国家统一行政管理模式开始取代传统松散的中世纪学者团体自治模式,大学财政和人事调配都逐渐由国家教育行政部门掌控。国家与大学的二元结构已十分明显,在国家为达到政治目的而推行自身政策时难免对大学追求真理的权利进行克扣”[10],而大学也丧失了其作为社团组织而享有的自由从事学术活动的自治特权。直到19世纪德国大学改革运动的前期,在理性原则的指导下,学术自由之于大学的意义得到重新认识。“在引导19世纪初期德国大学改革的那些思想家们(施莱尔马赫、费希特、谢林、洪堡等)看来,大学只有获得自由,才能很好地完成历史赋予它们的使命”[16],故有必要重新实现大学的学术自由。“鉴于自由政治国时期的宪法基本权利一开始就以一种屏障的雄姿,屹立于政治国家与市民社会之间,防御着公权力对私领域的可能入侵,维护着公私法二元世界的平衡结构。因此,寻求学术自由宪法基本权利的保障就成了大学发展的不二选择”[10]。

   学术自由权在德国入宪,便有了作为学术自由权制度性保障的大学自治的出场。何谓学术自由权的制度性保障?此需从德国基本权的功能体系谈起。传统公法学说认为,基本权作为一种主观权利,权利主体仅能主张对国家侵害的防御,或是向国家主张一定物质上的给付,国家并无积极落实基本权的义务[17]。二战之后,德国公法学说进一步发展出基本权的客观规范功能,即部分基本权的实现除由基本权主体向国家主张外,还应抽绎出基本权所蕴含的客观价值秩序作为国家权力追求的目标,由此强调了宪法基本权对国家权力的拘束作用。由于客观价值秩序针对国家的义务主要由国家通过创设理想的制度而落实,基本权的客观规范功能主要指向的是基本权的制度性保障功能,即赋予立法者制定法律、建构制度的义务以保障基本权的实现。

   作为一项基本权,学术自由权的主观权利面向指基本权主体面对国家权力侵犯时享有的防御权,防御国家权力对其所享有的研究自由、讲学自由与学习自由的不当干涉。在此基础上,由于教师的研究与讲学、学生的学习均在大学这一特殊生活场域中进行,仅从“基本权主体—国家”之主观权利面向,无法保证教师、学生学术自由权的完整实现。这就需要透过学术自由基本权的客观规范功能,对国家(主要是立法者)施加义务以针对大学这一特殊生活场域,形成有利于教师、学生自由开展学术活动的相关制度,即大学自治制度,以此作为学术自由的制度性保障[18]。学术自由权的客观规范功能主要型塑的是大学与国家之间的关系。

   (二)自治行政:大学自治的本质

   在国家对大学统一进行行政管理、大学隶属于行政权的德国,如何透过法秩序的建构创设一个独立的学术自治空间,进而由大学内部成员自行规范管理?德国公法学通说认为:“在国家行政权之外,以结社或其他组织方式自行处理特定范围的生活领域事物,可以归结为两个基本原则:私法自治(Privatautonomie)与自治行政(Selbstverwaltung)。私法自治为私法上团体的法律基础与行动原则;反之,自治行政则是公法上的组织及行为原则。”[19]由于德国大学具有的营造物性质,自治行政成为了实现大学自治的当然选择,由此决定了大学自治在本质上应是一种自治行政。

自治行政的问题在德国公法学的研究传统中占据着至关重要的地位。自治行政的形式肇始于公元1808年11月19日颁布的《普鲁士城市法》所确立的地方自治,之后才逐渐由地方自治逐渐扩展至其他生活领域,诸如经济、学术以及社会保险等[20]。由此建立起来的自治行政组织包括大学、工商会、手工业公会、律师公会、广播电视台、水利会等,后者与国家共同行使权力。关于自治行政的定义,德国公法学通说认为,自治行政是指特定公法组织体,就特定事务在国家赋予的法定权限内,透过特定利害关系人的参与,自行负责,(点击此处阅读下一页)


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