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韩大元 于文豪:从“五四宪法”到“八二宪法”对话中国宪法变迁

更新时间:2022-12-03 20:06:28
作者: ​韩大元   于文豪  

  

   摘要:“五四宪法”确立了社会主义宪法的传统和精神,其制定过程和内容充分体现了民主原则和社会主义原则。“八二宪法”的制定和实施受到“五四宪法”的深远影响。宪法理念与经济成长、社会进步之间具有内在的互动关系,经济社会发展需要发挥宪法的调整作用。中国的立宪和宪法实施进程是社会结构变动和经济社会发展进步的结果。宪法是价值、文本、文化与实践的统一体,宪法文本体现了社会共同体的价值共识,应当保持稳定、连贯和融贯。在百年未有之大变局下,各国宪法正面临结构性挑战,必然产生新的变迁。宪法实施既是宪法变迁的动力,也是宪法变迁的表现、对象和边界。面向未来的中国宪法发展,需要在宪法实施和监督方面作出更多努力,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。

   关键词:五四宪法;八二宪法;宪法变迁;宪法精神;宪法实施

  

   一、“五四宪法”的历史价值

   于文豪:“五四宪法”从1954年颁布至今已有68年。社会上有一种说法是,感觉这部宪法离我们特别遥远,似乎和我们今天的生活没有什么关联。还有的认为,1954年的宪法文本存在一些缺陷。这样的看法有一定的代表性,也能理解其看法的出发点。但是我想,评价一部立法文件是不是与我们的生活有关系、是不是落后,不能单纯用时间的远近来判断,更重要的是它的历史延续性,特别是它与广大民众生活的关联度。我们知道,宪法是国家根本法,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。这个根本性、最高性,本身就蕴含了宪法与民众生活的密切关联。如果没有宪法,无论是国家治理、国家的制度体系还是我们普通人的日常工作生活,都会失去依据和保障。在您看来,“五四宪法”的历史价值有哪些?有哪些延续至今的东西?

   韩大元:通常来说,现代国家的宪法具有两大基本功能,第一个是规范国家权力,宪法规定国家机关的组织和运行,第二个是保障公民权利,宪法列举公民享有的基本权利并提供保障。宪法与公民生活密切相关,可以说,宪法是公民的一种生活方式。我们国家的宪法当然也具有这样的功能。从功能上看,无论是“五四宪法”还是现行“八二宪法”,都与民众生活密切相关。我一直认为,“宪法存在于历史过程之中。‘五四宪法’虽已经成为历史的文献,但它的价值不应因时间的流逝而消失。”“五四宪法”的历史价值是多方面的。这是一部民主宪法,是人民立宪的代表之作。这部宪法开启了中国社会主义宪法的崭新历史,在根本上巩固了人民民主的社会主义政权的合法性,确立了社会主义原则,确认了国家的各项基本制度,宣告了人民权利受到宪法保障的事实。“五四宪法”制定过程中体现出来的民主精神、科学精神,其文本内容所所承载的现代民主法治理念以及一些具体制度规范,至今都有重要的现实意义。我在一些论文和《1954年宪法制定过程》这本书中对此都有比较详细的整理和讨论。

   “五四宪法”的制定过程和内容充分体现出这是一部民主宪法。新中国的民主内涵首先意味着人民当家作主,进而人民通过各种途径和形式管理国家和社会等各方面事务。“五四宪法”的既是按照民主原则制定的,同时又在国家层面保障人民当家作主的地位。

   同时,“五四宪法”也体现出民主与科学价值的统一。我们现在讲立法要“民主立法、科学立法、依法立法”,这些要求在“五四宪法”制定时就已有所体现。从决定制宪开始,制定者们就关注宪法规范本身的科学性,力求在内容、程序与技术上赋予“五四宪法”更完美的民主制度与精神。在宪法结构与具体规范表述上,“五四宪法”以其严谨性体现了科学的精神。比如在语言表达方面,宪法草案起草委员会的委员们对于宪法草案中的用语、措辞进行了深入讨论。在此后的全民讨论中,有人提议把这部宪法命名为“毛泽东宪法”,被毛泽东拒绝。毛泽东还提出了“搞宪法是搞科学”的著名论述,他说:“科学没有什么谦虚不谦虚的问题。搞宪法是搞科学。”无论在内容的完备程度、语言文字以及法律规范的显明性等方面,“五四宪法”都比较符合法律规范科学性的要求。对宪法草案进行全民讨论是使宪法通俗化的过程,也是检验其科学性、严谨性、融贯性的过程。我们知道,在近三个月的全民讨论中,各地普遍成立了宪法草案讨论委员会,培养报告员、宣传员,有组织地进行宪法草案的讨论和宣传工作。据统计,许多地区听报告和参加讨论的人数都达到当地成年人口的70%以上,有些城市和个别专区甚至达到90%以上。这是一场从个人体验出发的民主政治教育的过程。实际上,通俗易懂的宪法更容易得到民众的理解和拥护。此外,国际视野与历史视野的融合,也提升了“五四宪法”的科学性。

   从宪法内容看,“五四宪法”既关注以苏联为首的社会主义国家的宪法经验,同时在当时历史条件下为借鉴合理的资本主义国家宪法经验也作了必要努力,体现出国际视野。作为新中国第一部宪法,它很好地实现了本土性与普遍性价值之间的平衡,以开放的视野思考了宪法模式,确立了把本国经验与外国合理经验相结合的制宪原则。

   于文豪:您刚才提到“五四宪法”具有高度的民主价值。的确,“五四宪法”是全体人民共同意志的凝结。1954年6月14日,毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》的报告中指出:“我们的宪法草案,结合了原则性和灵活性。原则基本上是两个:民主原则和社会主义原则。”制宪过程中的民主参与能够保证宪法拥有广泛的社会共同体基础。一些史料记载了当时人民群众广泛参与制宪的过程,您的《1954年宪法制定过程》一书中也有详细记叙。

   “五四宪法”制定中的民众参与主要有两个阶段。第一阶段是宪法草案(初稿)的提出与讨论。1954年3月23日,中国共产党中央委员会向宪法起草委员会第一次会议提出《中华人民共和国宪法草案(初稿)》。当日至6月11日,宪法起草委员会先后举行了七次正式会议进行讨论。期间,中国人民政治协商会议全国委员会以及各大行政区、各省市的领导机关、各民主党派、各人民团体的地方组织和武装部队的领导机关,组织了各方面人士八千余人参加讨论,提出修改意见5900多条。第二阶段是宪法草案的公布与全民讨论。以这个初稿为基础修改的宪法草案,由中央人民政府委员会1954年6月16日公布,交付全国人民讨论,至9月11日。在将近三个月的时间里,共有一亿五千多万人参加讨论, 约占当时全国总人口的四分之一,对宪法草案和同期起草的“五部法律草案”共提出118万余条修改和补充意见,其中关于宪法草案的意见有52万多条。这些意见最后汇集到宪法起草委员会,有些意见最终体现在正式的宪法文本中。可以看出,“五四宪法”制定时,整个社会的氛围是非常民主的,大家对于新生的社会主义政权带有强烈主人翁情感。

   “五四宪法”是这一时期民主政治的重大成果,既体现为广大民众的参与,还体现在,它是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重大成果。2007年发布的《中国的政党制度》白皮书对这段历史的描述是:“1949年9月中国人民政治协商会议的召开,标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立,中国共产党与各民主党派和无党派民主人士共同参加新中国国家政权建设。”“五四宪法”的制定过程就是中国共产党和各民主党派、无党派民主人士共同参加新中国国家政权建设的具体体现,其组织载体就是中国人民政治协商会议。

   韩大元:是的。在起草“五四宪法”以及其后草案的讨论过程中,各民主党派、无党派人士积极参与,对于宪法制定发挥了重要作用。根据《共同纲领》第13条,中国人民政治协商会议有权就有关国家建设的根本大计及其他重要措施,向中央人民政府提出建议。1949年9月21日至30日召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议选出了中国人民政治协商会议第一届全国委员会,使之成为国家政权以外的各民主党派、各人民团体的“协议”机关。按照《共同纲领》的规定,1952年12月24日中共中央向全国政协提议,由全国政协向中央人民政府委员会建议,于1953年召开全国和地方各级人民代表大会并制定宪法。

   从政协第一届全体会议开始,中国共产党形成了凡是遇重大问题同民主党派进行协商和讨论的惯例。《共同纲领》就是这一宝贵传统的制度成果。“召开政协和拟定纲领的过程,突出体现了共产党领导下的党派协商精神。”召开全国人民代表大会和制定宪法是关系国家体制的根本问题,需要在作出决策前同各个阶层、团体和阶级进行平等的协商,以寻求社会共识基础。在新的国家政权建立初期,对于是否要制定宪法,当时社会各界的意见是不尽相同的。为了听取各界对制宪问题的意见,1953年1月11日毛泽东同18位民主党派负责人进行了座谈,1月12日周恩来召集了政协座谈会就制宪问题听取意见。1月13日,毛泽东主持召开中央人民政府委员会第20次会议,就召开全国人民代表大会作了说明,指出“为了发扬民主,为了加强经济建设,为了加强反对帝国主义的斗争,就要办选举,搞宪法。”毛泽东和周恩来的解释说明,消除了民族资产阶级和部分民主党派中的一些人士对制宪的误解,统一了在重大问题上的思想。

   中华人民共和国宪法起草委员会委员名单充分吸纳了民主党派人士。宪法起草委员会主席为毛泽东,委员有32名。毛泽东在说明宪法起草委员会委员构成比例时解释说,大的民主党派如民革、民盟、民建各2位,其余民主党派及人民团体各1位。有学者称委员会为“豪华阵容”,委员包括中央人民政府委员会6名副主席、政务院总理、6名副总理、最高人民法院院长、人民革命军事委员会副主席、全国政协副主席等,可以说包括了国家最高机关的几乎全部首脑。宪法起草委员会中,民主党派的委员占的比重是比较大的。

   宪法草案(初稿)是由中共中央组织起草并向中华人民共和国宪法起草委员会提出的。对此,全国政协决定组织宪法草案座谈会,对草案内容进行广泛讨论。1954年3月16日第一届全国政协常委会第53次会议通过了《分组座谈宪法问题的名单》,邀请各民主党派、人民团体的负责人和各界人士组成17个座谈小组,通过座谈的形式审议宪法草案(初稿),每组设2-4名召集人。讨论的主要程序是:由召集人召开小组会议,对草案内容进行讨论;由小组召集人组成召集人联席会议,在秘书长主持下对各小组提出的问题进行研究、汇总、分析,整理联席会议讨论情况,形成对宪法草案的修改意见,报宪法起草委员会,并把讨论中有争议的重大问题提交宪法起草委员会讨论决定。

   从1954年3月25日开始,全国政协组织宪法草案座谈会,对宪法草案(初稿)进行多视角讨论研究。宪法草案座谈会的讨论是对宪法草案(初稿)进行论证的第一阶段。讨论中提出的修改意见分为一般性的意见和对条文的具体修改意见两部分。据统计,全国政协分组讨论共进行40多天,参加者500多人;开会260次,平均每组开会20多次。每组发言热烈、认真,提出的意见和疑问除重复者外达3900多条。根据各小组、各地方和各单位讨论草案的情况,宪法起草委员会编辑了共25本《宪法草案初稿讨论意见汇编》。这些意见成为宪法起草委员会进一步讨论的重要基础,许多意见在正式通过的宪法文本中得到了回应和吸收。

   于文豪:您刚才提到,宪法草案(初稿)是由中共中央负责起草的。现有的史料也充分表明了中共中央组织起草宪法草案时的民主过程,展现人民宪法的民主性。

韩大元:作为政协中的主要党派,为新生国家政权起草一部根本法的重任自然落在中国共产党的肩上。为了做好起草工作,毛泽东决定带领宪法草案起草小组到杭州专心开展工作,留在北京的中央领导同志则与之积极互动。1953年12月28日毛泽东到达杭州,前后工作了77个日夜。在杭州,毛泽东领导起草小组日夜工作,他本人直接参加起草工作,反复修改草案条文,对草案的每一章、每一节、每一条都亲自参加讨论。在北京,刘少奇召集在京中央委员对从杭州送来的草案内容进行讨论,(点击此处阅读下一页)


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