由此，政府纵向间关系一直在“集”“分”之间徘徊，调整工作进展不大；各层级政府的职责配置与机构设置基本相同，五级政府长期处于“职责同构”和“条块分割”的格局之下，既不利于地方积极性的发挥，也不利于中央和上级政府的统筹领导。在正常情况下，不同层级政府抓的“事”应当有所不同，各个层级政府之间需要有明确的分工。解决中国五级政府之间的关系问题，不能靠简单强调中央集权或过度强调地方分权来实现。20世纪90年代中期以来，在政府纵向间关系的认识与实践上，取得了一些进展。在认识上，开始意识到“收”“放”不是长久之计，其中的程度很难把握；而“职责”“事权”划分等概念开始出现，在此基础上寻求各层级政府权、责、利统一的思路逐渐“浮现”。在实践上，中央转变分权思路，选定财税金融、企业管理、社会保障、人事任免等领域，推行“选择性集权”改革。其中，中国人民银行地方机构管理体系的改革，为正确处理政府纵向间关系提供了思路，虽然有些不同意见的争论，但还是为新时期政府工作实现“按层归类，重理职责”积累了改革经验。

　　

　　 （二）“放管服”改革背景下政府纵向间关系的调整与认识

　　

　　 党的十八大以来，在全面深化改革的背景下，以“简政放权、放管结合、优化服务”为主要内容的一系列改革为契机，关于政府纵向间关系调整的认识和实践都在不断深化。2013年，党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调，“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。这是第一次对中央和地方职责进行的差别性表述。2017 年，党的十九大报告提出：“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。”2018 年，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》指出，“赋予省级及以下机构更多自主权，突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能”。这对于明确政府纵向间职责划分、切实转变政府职能、合理设置各级政府机构等都具有重要的指导意义。2019年，党的十九届四中全会明确提出，“优化政府职责体系”。2020 年，党的十九届五中全会再次强调，“建设职责明确、依法行政的政府治理体系”。这表明中央对政府纵向间关系上的核心问题认识得更为深入，抓住了改革的“牛鼻子”。

　　

　　 这一阶段，有关政府纵向间关系的调整不仅在理论上有所突破，在实践上也更加贴近构建政府职责体系的目标。在中央层面，率先大幅取消、下放行政审批事项。2012年，《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》取消和调整了314项行政审批项目；2014年，《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》取消和下放了64项行政审批事项和18 个子项；同年，国务院决定取消和下放了58项行政审批项目；2016年，《国务院关于第二批取消152 项中央指定地方实施行政审批事项的决定》取消了152项中央指定地方实施的行政审批事项；2017年，《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》再次取消了39 项中央指定地方实施的行政许可事项。在省级及以下政府层面，承接中央和上级政府下放的行政审批事项，全面清理本级政府部门行政审批权力，取消、下放一部分行政审批事项；编制本级政府及政府各部门权力清单和责任清单，通过政府官网进行公布。在改革中，不仅是政府纵向间的放权与接权，而且是职责、财政资源、人事关系等在不同层级政府间的重新配置。例如，在编制权力清单的同时也编制责任清单，是对各层级政府职责的调整与确认；划分政府间事权和支出责任，是对各层级政府财政资源的调整与配置；机构精简和重组带来的人员变化，是对各层级政府人事关系的调整与安排。由此，为确认各层级政府的事权与职责，实现政府事权和责任在纵向上的合理划分积累着经验；为改变地方政府职责错位与五级政府“职责同构”并存现象，全面调整政府纵向间关系奠定了基础。

　　

　　 （三）规律性认识：从“集权”与“分权”到“确权”

　　

　　 新中国成立以后，“充分发挥两个积极性”始终是调整政府纵向间关系的重要原则。在“放管服”改革前，这一原则通过“集权”与“分权”来实现，“中央集权多了，就下放一点；地方分权多了，就收上来一点”。在这样的认识下，政府纵向间关系调整陷入“一收就死，一放就乱”的循环，但同时也存在“中央集权但权威不足，地方权力不断扩大但无权力归属感”的悖论。显然，“单纯的中央集权与绝对的地方分权都只是看待中央与地方关系的两种极端的思维方式，已经不合时宜了”。实际上，“收放循环”与“集分悖论”的根源并非在于“集权”或“分权”本身的价值问题（就“集权”与“分权”本身而言，二者各有优点），而是在于如何把握“集权”与“分权”二者的程度问题。“应集就集、应分就分”或“集权与分权的适度平衡”都是相对原则性的提法，在实践中难以操作，无法从根本上解决问题。因此，应当有意识地突破“集权”与“分权”的思维定式，寻找新的权力划分和职责配置方式。

　　

　　 随着“放管服”改革的推进，政府纵向间关系调整在理论和实践上都不再纠结于“集权好”还是“分权好”，或者“集权多好”还是“分权多好”的争论，而是将解决问题的重点放在了哪些权力应该集中、哪些权力应该分散和各个层级政府应当承担什么样的职权与职责等方面。也即，将政府纵向间关系调整的思路由“集权”与“分权”向“确权”转变。“确权”意味着：该是哪一级政府的权力，就要划分给哪一级政府；相应的，该是哪一级政府的职责，就要配置到哪一级政府。特定政府机关所具有的权力与职责，由其对相应的职责负责到底。对于一些比较重要的事项或者难以由单一层级政府来完成的事项，不同层级的政府可以共同负责，但权力和责任应当分配清楚、有所侧重。

　　

　　 在“放管服”改革中，“放”的改革通过事权从高层级政府向低层级政府的转移，为科学设置政府纵向间事权积累经验；“管”的改革通过“职责层次”理念指导的市场监管综合行政执法改革，为理顺政府纵向间职责关系创造条件；“服”的改革通过让各层级政府直接提供不相同但有衔接的公共服务，寻找政府间最优的职责配置思路与方案。然后，再通过清单管理制度逐步将改革巩固下来，形成有分工、有合作、有制衡的政府纵向间关系。也即，不同层级政府都有各自的事权和职责范围，但不同层级政府之间是相互配合与相互支持的，而且也是相互制约与相互监督的，从而保持事权与责任的相对均衡状态。在此基础上，促进合理政府纵向间关系的形成，最终构建起具有中国特色的政府职责体系。

　　

　　 这一阶段的政府纵向间关系调整工作继承和发展了历次改革对这一问题的探索成果，同时在新时代背景下，提出了对政府纵向间关系调整的新要求。这不仅是对政府纵向间关系问题认识的深化和定位的细化，而且也是对政府职能转变、行政体制改革等一系列重大理论与现实问题客观的、深刻的认识。中国政府纵向间关系调整是一个接续发展、不断前进的过程，在“放管服”改革中调整政府纵向间关系，是这一过程的新阶段。

　　

　　

　　 三、“放管服”改革要求全面调整政府纵向间关系

　　

　　 “放管服”改革是全面深化改革的重要内容，是新时代政府的自身改革。2015年5月，李克强总理提出，“当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即‘放、管、服’三管齐下”。自此以来，国务院连续七年召开全国深化“放管服”改革电视电话会议部署相关工作，强调要“在更大范围、更深层次推进‘放管服’改革”。通过多轮实践探索和理论反思，“放管服”改革虽然取得了很大进展，但也要注意到，其在理论上还有一些不成熟的地方，相应的，在实践上也存在一些执行不到位的问题。

　　

　　 （一）对行政审批权力和监管、服务职责在纵向上配置的认识不够清晰

　　

　　 随着“放管服”改革的深入推进，诸多行政审批权力从中央政府向地方政府转移、从高层级地方政府向低层级地方政府转移，但从实际工作看，改革效果并未达到预期。除了一部分行政审批权力应当“外放”以外，“内放”的权力没有“放到位”的重要原因是对各层级政府的行政审批权限考虑得不够清楚，哪一级政府应当“管”什么事儿，还没有清晰的“蓝图”，因而各层级政府“放权”的随意性和本位性相当大。具体表现为：下放权力的上级政府没有考虑接收权力的下级政府的实际情况，即是否有能力、有条件接收权力，是否真正需要这些权限，单纯顾及本级政府的“不需要”，或追求改革数目上的充裕，而下放了大量低层级政府“接不住”或“不需要”的权力。下放权力的部门同样如此。由于历史原因，许多“完整的”权力被分割到不同部门，因而经常出现一部分权力下放，而另一部分权力没有下放；或一部分权力先下放，而另一部分权力后下放的情况。如果权力不完整，上下层级政府之间的职责就很难划分清晰。

　　

　　 同样，政府纵向间在监管、服务职责配置上的认识也不清晰，原则性界说较多，缺乏具体化的操作方案。例如，在监管职责的配置上，高层级的政府负责监管规则的制定，低层级的政府负责监管规则的执行；在服务职责的配置上，中央政府承担全国性公共物品的提供，地方政府承担地方性公共物品的供给。这些都属于“弹性很大”的说法。具体对于五级政府每一层级应负责的监管、服务范围，或者说每一种监管、服务事项对应的责任主体，还缺乏细节性认识。这一点突出表现在各地方发布的权责清单当中，如不同地方同级政府的清单在内容上差异较大。从理论上讲，同级政府的权力设置、职责配置等应该有一个基本相同的范围。虽然出于各地及其政府发展差距较大的考虑，清单之间可以存在一定差异，但差异过大，则反映出对政府行政审批权力和监管、服务职责在纵向上配置的认识不够清晰。

　　

　　 （二）机构与职责没有实现合理衔接，解决“上下一般粗”的条件不够成熟

　　

　　 “放管服”改革背景下进行的新一轮机构改革，“赋予省级及以下机构更多自主权，允许地方因地制宜设置机构和配置职能”，但是地方的积极性和创造性未能充分发挥，地方本就有限的改革探索很难深入。在此轮机构改革开始前，市场监管机构改革采取了“自下而上”的方式，鼓励县级政府探索综合设置市场监管机构。在这期间，各地因地制宜，在机构限额框架内，设立了不同模式的、回应地方需求的市场监管机构，有“三合一”（工商、质监、食药）和“二合一”（工商、质监）等模式。

　　

新一轮机构改革启动后，在中央层面，整合了国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局职责，以及国家发改委的价格监督检查与反垄断执法职责、商务部的经营者集中反垄断执法职责、国务院反垄断委员会办公室的职责，组建了国家市场监管总局。相应的，各地普遍参照国家市场监管总局模式，重新调整了对应机构。改革后，各级地方政府的市场监管局在职责数量、内设机构数量上基本与国家市场监管总局保持一致，实际上又形成了“上下一般粗”。显然，这并非此轮机构改革的初衷。因此，应当意识到，政府纵向间职责的重叠，是机构设置“上下一般粗”的根本基础。(点击此处阅读下一页)