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姜长云:推进乡村振兴背景下农业产业化支持政策转型研究

更新时间:2022-12-02 22:04:04
作者: 姜长云  

  

   实施乡村振兴战略,为发挥龙头企业作用提供了新的契机。基于对国家农业产业化龙头企业(以下简称“龙头企业”)支持政策演变的梳理,可以揭示出当前龙头企业政策面临的主要问题,龙头企业的行业属性容易增大其融资困难和吸引优质要素的难度,对引导龙头企业的激励和约束不足往往导致其风险防范和约束机制薄弱。顺应新时代新要求,在推进农业产业化支持政策转型升级方面应有新突破。应适度提高龙头企业的政策地位,加强对龙头企业转型升级重点环节、关键领域和联农带农的支持,加强对龙头企业引领带动高质量发展的激励、约束和风险防范机制建设,开展农业产业化国家领军龙头企业培育认定工作,出台短期应急金融帮扶措施支持龙头企业对冲疫情影响,加强对龙头企业发展先进经验的研究、集成和推广工作。

   长期以来,龙头企业一直是推进农业延伸产业链、打造供应链、提升价值链的中坚力量,也是践行新发展理念、推进农业农村现代化的开路先锋。多数龙头企业通过创新完善利益联结机制,对促进农民就业增收和脱贫攻坚,增强广大农民群众的获得感、幸福感、安全感做出了卓越贡献。党的十九大提出实施乡村振兴战略,为发挥龙头企业作用提供了新的契机。但是,龙头企业自身发展也面临一系列困难和问题,尤其是当前“面对国内外风险挑战明显上升的复杂局面”,经济下行压力加大导致许多龙头企业实现可持续发展的难度和困扰明显增加。在此背景下创新龙头企业支持政策,推进其转型升级日趋紧迫。

   一、我国农业产业化支持政策的演变

   在20世纪90年代“农业产业化”概念提出之前,许多地方已在积极探索农工商综合经营、贸工农一体化和产加销一条龙、公司+农户、批发市场带主导产业等农业产业化经营形式。1993年5月25日,在总结完善潍坊市内各县市推进商品经济大合唱、贸工农一体化等做法的基础上,《中共潍坊市委、潍坊市人民政府关于按照农业产业化要求进一步加强对农村社会主义市场经济领导的意见》正式印发,潍坊市成为在全国率先提出并组织实施农业产业化战略的地级市。该文件明确提出推进农业产业化的基本思路是,以市场为导向,以效益为中心,以科技为支撑,围绕主导产业,优化组合各种生产要素,对农业农村经济实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务,形成市场牵龙头、龙头带基地、基地连农户,集种养加、产供销、内外贸、农科教于一体的农业经营管理体制和运行机制。

   同年,《农民日报》以《潍坊:农业产业化发源地》为题,对潍坊推进农业产业化的做法进行了宣传报道。1995年12月11日《人民日报》发表社论《论农业产业化》,并以超常规方式介绍了山东省发展农业产业化的经验。此后,发展农业产业化作为发展农业农村经济、促进农民增收的政策选择迅速获得中央决策层的重视。1997年9月时任中共中央总书记江泽民在党的十五大报告中明确要求,“积极发展农业产业化经营,形成生产、加工、销售有机结合和相互促进的机制,推进农业向商品化、专业化、现代化转变”。此后,发展农业产业化由农民和地方政府的自发探索,迅速上升为中央政府的重要政策导向,由以东部沿海地区和蔬菜、畜禽等少数产品为主的自主选择,逐步拓展为全国范围、农业多数行业的自觉行为。

   1998年12月召开的中央农村工作会议做出了“我国农业和农村经济正在发生着新的阶段性变化”的重大判断,要求“抓住这个机遇,把农业和农村经济的发展切实转到以提高质量和效益为中心的轨道上来”。《中共中央国务院关于做好2000年农业和农村工作的意见》提出,“农业和农村经济发展的新阶段,实际上就是对农业和农村经济结构进行战略性调整的阶段”,“以公司带农户为主要形式的农业产业化经营,是促进加工转化增值的有效途径。各级政府和有关部门要认真总结经验,采取得力措施,推进农业产业化健康发展”。《中共中央国务院关于做好2001年农业和农村工作的意见》进一步提出,“各级政府和有关部门要认真总结经验,加强对农业产业化经营的扶持和引导”。这部文件还就支持龙头企业及其方向做出了工作部署,分别提出“国务院有关部门要在全国选择一批有基础、有优势、有特色、有前景的龙头企业作为国家支持的重点,在基地建设、原料采购、设备引进和产品出口等方面给予具体的帮助和扶持”,“龙头企业要与农民建立稳定的购销关系和合理的利益联结机制,更好地带动农民致富和区域经济发展”,“要重点扶持有条件的龙头企业建设农产品生产、加工、出口基地,引进、开发和推广新品种、新技术,增强市场竞争力和对农民的带动力。”龙头企业,“只要有市场、有效益,能够增加农民收入,都要一视同仁,给予扶持。要引导龙头企业与农户在农业产业化经营的分工协作中互利互惠,共同发展。有关部门要抓紧制定农业产业化发展规划”,“发展小城镇关键是发展经济……特别要与农业产业化……结合起来”,农业银行“要重点支持农业产业化经营”。

   2001年11月召开的中央经济工作会议提出“农业产业化经营,是促进农业结构战略性调整的重要途径,要作为农业和农村经济工作中一件大事来抓”,并作出了“扶持产业化就是扶持农业,扶持龙头企业就是扶持农民”的重要论断。以此为标志,一个开放包容的农业产业化支持政策体系基本成型。此后农业产业化支持政策进入逐步完善阶段。如2006年中央一号文件明确提出“要着力培育一批竞争力、带动力强的龙头企业和企业集群示范基地,推广龙头企业、合作组织与农户有机结合的组织形式,让农民从产业化经营中得到更多实惠”,明确了支持“龙头企业资助农户参加农业保险”,“通过创新信贷担保手段和担保办法,切实解决龙头企业收购农产品资金不足的问题”。2008年中央一号文件强调“继续实施农业产业化提升行动,培育壮大一批成长性好、带动力强的龙头企业,支持龙头企业跨区域经营,促进优势产业集群发展”“探索采取建立担保基金、担保公司等方式,解决龙头企业融资难问题”“允许符合条件的龙头企业向社会发行企业债券”“龙头企业要增强社会责任”“健全国家和省级重点龙头企业动态管理机制”。

   2012年3月,《国务院关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》发布,明确提出“农业产业化是我国农业经营体制机制的创新,是现代农业发展的方向”,要“坚持为农民服务的方向,以加快转变经济发展方式为主线,以科技进步为先导,以市场需求为坐标,加强标准化生产基地建设,大力发展农产品加工,创新流通方式,不断拓展产业链条,推动龙头企业集群集聚,完善扶持政策,强化指导服务,增强龙头企业辐射带动能力,全面提高农业产业化经营水平”,为此出台了21条支持龙头企业发展的政策措施。《国务院关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》还要求“大力发展龙头企业联结农民专业合作社、带动农户的组织模式,与农户建立紧密型利益联结机制”。2017年中央一号文件要求“以规模化种养基地为基础,依托农业产业化龙头企业带动,聚集现代生产要素,建设‘生产+加工+科技’的现代农业产业园,发挥技术集成、产业融合、创业平台、核心辐射等功能作用”。

   党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策,为发挥龙头企业在加快推进农业农村现代化和构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系中的作用提供了新的契机。2018年发布的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》强调“加快培育农商产业联盟、农业产业化联合体等新型产业链主体,打造一批产加销一体的全产业链企业集群”“鼓励农业产业化龙头企业通过设立风险资金、为农户提供信贷担保、领办或参办农民合作组织等多种形式,与农民建立稳定的订单和契约关系”“强化龙头企业、合作组织联农带农激励机制”等。2019年中央一号文件进一步强调“培育农业产业化龙头企业和联合体”。

   2019年中央一号文件进一步强调了要“培育农业产业化龙头企业和联合体”。

   2001年经国务院同意成立了由农业部牵头,发改委、财政部等相关8部委参加的全国农业产业化联席会议,形成了多部门协作配合共同推动农业产业化的工作机制。到2011年国家已认定了五批国家重点龙头企业。各地也开展了省级、市级重点龙头企业的认定工作。全国农业产业化联席会议还制定了《农业产业化国家重点龙头企业认定和运行监测管理办法》,对农业产业化国家重点龙头企业实行动态管理,建立竞争淘汰机制,做到有出有进、等额递补,每两年对企业进行一次监测评估。根据农业农村部的统计,到2018年底,全国县级以上龙头企业已达8.7万家,其中国家重点龙头企业1243家,各类农业产业化组织辐射带动农户1.27亿户,户均年增收3000元以上。2019年农业农村部等8部委又认定第六批农业产业化国家重点龙头企业299家。近年来,各地鼓励龙头企业创新联农带农模式,健全利益联结机制,扶持由龙头企业带动、农民合作社和家庭农场跟进、小农户参与的农业产业化联合体,到2018年底已形成省级农业产业化示范联合体近1000个,探索形成了契约型、分红型、股权型等利益联结方式。为促进龙头企业集群发展,2011年农业产业化联席会议认定了第一批76家国家农业产业化示范基地。2015年10月,又有59个农业产业化集聚区被认定为第三批国家农业产业化示范基地。

   二、当前农业产业化龙头企业支持政策面临的主要问题

   龙头企业作为推进农业产业化经营的“压舱石”,不仅是发展壮大乡村产业的“领头雁”、推进农村一二三产业融合发展的“排头兵”,还是加快农业现代化的“发动机”、联农带农促进农民就业增收提能的“火车头”。新时代推进乡村振兴,对发挥龙头企业的作用不断提出新要求。但当前农业产业化支持政策转型滞后,已严重制约龙头企业作用发挥。

   最近一两年来,部分地区龙头企业生产经营困难增加,开工不足、停产限产甚至资金链断裂现象有蔓延或加重趋势,遭遇亏损、“摘牌”、违约失信、破产清算或“暴雷”的龙头企业明显增多。有的地区甚至出现历史罕见的“龙头斩”。这种现象的形成,有宏观环境方面的一般原因,即面对“国内外风险挑战明显上升的复杂局面”,企业运行环境的不稳定性不确定性明显增加,经济下行压力加大对产业需求增长和资金循环的负面影响持续扩大,增加了龙头企业出现经营困难和运行风险的可能性,容易激发企业隐性风险显性化。近年来随着经济下行压力的加大,居民收入增长放缓的问题有所加重,导致龙头企业开拓市场的难度明显加大。况且,经济下行压力加大对不同类型地区的影响往往不是平均分布的,有些地区可能异常突出,由此形成的对产业需求扩张和资金循环的负面影响通常有放大、加重趋势。加之,随着经济下行压力加大和企业运行风险的增加,银行对企业限贷、惜贷、加速回收旧贷,导致本来运行正常的企业也容易遭遇资金链断裂的困扰。但是,由于龙头企业自身及其行业属性方面的原因,对于形成上述现象的影响更加值得重视。宏观环境方面的风险隐患,甚至中美贸易战的影响,只是催生、激发、放大了龙头企业自身和行业属性方面的风险隐患。现行龙头企业支持政策转型滞后,在很大程度上与对以下两方面考虑不足有关。

   (一)龙头企业的行业属性容易增大其融资困难和吸引人才等优质要素的难度,加大其运行风险

通常,龙头企业资金需求量大,甚至对季节性大额资金的需求急,如农产品原料收购资金等。但多数企业规模小、成长慢、利润薄、风险高、资金回收周期长,对金融支持和社会资本吸引力不足,加剧了龙头企业“融资难”和出现违约失信、资金链断裂的可能性。许多龙头企业对地方财政贡献小,新增用地难以获得保障,在与工业、服务业企业的用地竞争中往往处于劣势,容易导致其错失投资和发展机会。多数龙头企业自有厂房、设施、土地不足,甚至使用的土地多是租来的,难以像工业企业那样通过土地等资产升值增强抗风险能力。加之,部分龙头企业资产专用性强,其价值难以得到有效评估和处置。(点击此处阅读下一页)


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