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刘海波:我国中央与地方政制结构的分析与改进

更新时间:2007-04-08 08:40:01
作者: 刘海波  

  

  当代中国中央与地方关系中所出现的问题,可以说是我国政治法律制度的一个折射,只有全面分析我国的政治法律制度,才能明白我国中央与地方关系中问题的根源并有可能找到解决的办法。我们要问,中央政府与地方政府结构如何?中央政府与地方政府各自内部的结构如何?省是不是合适作为地方的代表?这些问题不弄清楚,无从进行中央与地方权限的划分,也无从提倡地方自治的美好理想。

  我国中央政府与地方政府结构上的特点为:中央政策依赖于地方政府执行,中央对地方政府采取人事和财政上的控制手段,立法和司法在调节中央与地方关系上作用甚少;中央政府缺乏独立、强大、高效的政治部门审议决策并控制行政机构;建国以来,总是以省为地方的代表来调整来调整中央与地方的关系,以省为地方的重心来建设地方政府。上述特点造成:中央政令不畅,同时具有行政中央集权的弊端,资源极度向极少数大城市聚集。

  

  1、中央政府缺少独立执行机构及其后果

  

  从政府的结构来看,我国中央政府缺少自己的执行机构,中央政策的执行依赖于地方政府。我国中央行政机构国务院的部、委、局、署是依法分别履行国务院基本职能的机关。这些部门的职责主要是政策的制定以及宏观规划与指导,几乎都没涉及到政策的执行,较少在全国各地设立其直属的执行机构。农业部共有10项职责,前4项都以研究"什么什么"为开头,主要工作是提供政策建议、起草法律法规、进行宏观指导,很少涉及政策的具体执行。实际上,我国的国务院主要起一个政策的宏观调控和指导以及总的监督职能,中央的政策是通过中央---省---市---县---乡镇这种金字塔式的层级逐级向下执行的。

  美国的联邦政府同我国中央政府的结构截然不同,美国联邦政府拥有独立强大的执行机构,直接执行其政策。据统计,2002年美国联邦政府文职雇员共有269万人(其中全职242.6万),州和地方政府雇员1834.9万人(其中全职1383万),2000年美国联邦政府雇员占总人口的比例为0.921%。2002年,在联邦雇员中,只有不到10%(18.9万)在华盛顿地区工作,绝大多数分布在全国及世界各地的管辖区、现场或地方办事处,仅加利福尼亚一州就有近24.5万名联邦雇员在工作。据人事部副部长侯建良介绍,截止2003年底,中国公务员的总数是636.9万人,这其中中央机关有47.5万人,47.5万人包括中央机关在地方的派出机构,有垂直管理的机构,不是都在北京的。我国的中央政府人员,即使加上政党与社会团体工作人员也不会超出50万太多,和美国联邦政府雇员占总人口的比例相比,相差太远。

  2005年美国农业部工作人员超过10万人,2006年度预算为960亿美元。农业补贴对促进美国农业发展发挥了重要作用,在实施农业补贴政策方面,农业部内至少有3个行政局(农场服务局、海外农业局、风险管理办公室)和农业补贴有直接关系,2006年三局职员超过7千人。在具体实施上, 1933年正式注册成立包含在农场服务局内的"粮谷信用公司(CCC)"起重要作用。2002年美国联邦财政年度中,CCC对农产品的补贴及相关支出达279亿美元。该公司除有1亿美元的运作资金以外,还经过国会立法批准,每年可以在300亿美元的限额内直接向美国财政部借贷周转资金,作为执行农业部农民所得与价格支持政策而必须发给农民的补贴款。目前,在美国的主要农业生产县内,均有CCC公司的公务员就地提供服务,确保对农民补贴的各项政策落到实处。我们不难发现,美国农业部实施的是一条线垂直领导,其机构十分庞大,对美国农民来说,绝不是天高皇帝(中央或联邦政府)远,皇帝就在家门口,在自己的钱包里。我们国家现在每年给农业经济所提供的大量补助,真正流到农民手中的多少呢?考虑到美国农业从业人员数量之少,我国农民数量之多,两国政策执行方式上的差距真是惊人。

  地方政府到底不同于执行部门,代表地方的利益并更容易产生自己独立的利益(分税制后更是如此),中央立法不执行,由各地方政府执行,在执行上,中央依赖于地方,这是中央政令不畅的重要原因。

  中央政府缺少独立执行机构,也是我国中央集权的原因。中央政府没有独立执行其权能的手段,必须将地方政府征用为自己的下属执行机构,采用人事和财政上的控制手段,这造成中央集权,不能建立地方自治。人事行政、财政上的控制手段同立法、司法上的控制手段截然不同,前者适合用来控制下属执行部门但不能用来控制一级政府,否则必定造成行政中央集权的弊端。中央政府颁布全国性的立法,地方政府必须遵守,中央立法机构可以否决地方立法机构的立法;法院虽然保持超然独立的地位,但是适合调整中央与地方权限的法院,必然是中央系统法院,这也合乎事情的性质。采用立法和司法手段,调整中央与地方关系,尽管中央占有更优势的地位,但是不会造成行政中央集权制,不会消灭地方自治。

  中央受制于地方,地方也受制于中央,做事的时候两级政府很难行动,难以发挥"两个积极性";而且,所有政府相互缠绕在一起,权威叠加,一个最小的乡官也代表了政权所有的权威,单个公民碰到政府的侵害,没有办法。

  

  2、中央政府政治部门的虚化及其后果

  

  一个国家不能没有政治,不能没有强大、独立、高效的政治部门,对重大方针政策进行审议并作出决策、控制行政组织。什么是政治部门?英国的下院和内阁,美国的国会两院和总统是政治部门。我国的中央政府不仅缺乏独立、强大的执行机构,而且在形成审议性的决策中心方面也有制度性的缺陷。在中央政府,政治部门是虚化的,行政部门却很实在。

  什么是我国中央政府的政治部门?全国人大及其常委会的虚弱是众所周知的。从各方面来说,全国性的政治重心应该是中国共产党的中央领导机构,特别是中央委员会和中央政治局及其常委会。在我国,尽管强调党的领导,党的最重要的领导机构在成为独立而强大的政治部门上却欠缺。中央委员会不同于纪律检查委员会,它并不日常存在,中央委员会远较纪律检查委员会重要,日常人们却感受不到它在行动,更不要提和古罗马共和国的元老院、美国参议院那样强大和自立的部门相比了。1982年至1992年存续的中央顾问委员会,按规定是中央委员会的助手和参谋,当时却在我国的政治生活中发挥了重要影响,在关键时刻起到了匡正时局的作用,其中一个重要原因在于这是一个退休的有威望的老同志组成的机构。这使得中顾委的成员只有依赖这个机构本身发挥正式的影响,无形中使机构的存在日常化了,能发出机构本身的声音。中共中央委员会应该是邓小平所说的中央(邓小平说:"中央!中央就是党中央、国务院。"),但却成了一个行政官员的会议,有些类似于欧盟部长理事会的组成,其成员资格严重依赖于各自单位的重要性和本身的行政职务高低;并且没有机构化、日常化,其成员主要以行政首长的角色行动,他们的权力几乎完全是行政性质的,而不是决策审议性质的,这造成以行政代党。行政官员的会议不是、也不能造就政治部门,政治部门乃为独立的、有主体地位的统治机关。

  中央政府政治部门的虚化导致的结果:1)政策制定缺乏审议性。决策体制不完善,难以深思熟虑考虑公共利益,相反却为部门利益、地方集团利益背书。国务院各部委,应当说是中央政策的执行者。中央决策,各部门严格执行。这些官僚部门应当职业化,必须讲求政策执行的效率。但是在当今的中国,各部委实际上成了中央政策的决策部门。因为中央决策机制的不健全,在很多场合,实际上部委决策,中央背书。部门利益主导了部委的决策,部门利益取代了政府的总体利益甚至是国家利益。2)人事任免难以公开透明。3)行政部门的预算失去控制。从几次审计风暴看,一些部门单位预算执行中的违规是触目惊心的。4)中央的权威也不能真正强大。因为名义上来自中央的政策,可能代表了部门的利益,所以与地方利益的冲突,乃是部分特殊利益与部分特殊利益的冲突,而不是全局利益与部分利益的冲突,如此何来道义的权威,如何能使地方心服口服?

  除中国共产党政治局常委会算,政治局勉强算,我国缺乏真正意义上的政治机构和政策审议中心。由于下文将指出的原因,中央委员会的虚化,反而会削弱政治局的权威和效能。

  就党的领导体制言,党的领导和行使权力有着不同的方法,或者是,党作为一个整体,她的领导机构如各级党委会作为一个整体,对重大方针政策进行审议和深思熟虑,并拥有相应的手段保证这些政策的实施,她的每个成员只能共享整体权力,除此之外,党员个人,不能因为党员的身份就拥有超过普通公民的特权和好处;或者是,党委成员们分别拥有某种权力主要是行政权力和优惠,认为这些特殊的权力的总和就是党的领导。当许许多多的党员拥有在各自领域的特权,党作为整体的执政基础实际上在他们的日常活动中被破坏,这隐藏着走向松散式寡头政治的危险。上述情况有一种发展趋势,即表现为党的领导机构失去任何政治重要性,出现没有任何政治审议性的行政权独大和封建式的地方割据。

  

  3、以省为地方的代表的问题

  

  建国以来,在历次中央与地方关系的调整中,都是将省(自治区、直辖市)作为地方的代表,中央与地方的关系主要就是中央与省的关系。1980年以后,我国在立法、干部管理、财政、经济管理等领域进行了广泛的分权改革,主要使省级政府获得了广泛的自主权。除了由党的领导体制发挥作用,中央决定省级干部人选外,不管名义上如何,事实上这些举措在将省建设成地方政治实体,有些甚至不是联邦性质的,而是邦联性质的。

  1982年《宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》、《立法法》,基本上形成了中央与地方"全国人大--国务院--省级人大和政府--省级政府所在地的市和国务院批准的较大的市人大和政府"的四级立法体制。《立法法》规定省、自治区、直辖市、较大的市的人民代表大会及其常务委员会,可以制定地方性法规;省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以制定规章。

  根据宪法和全国人大组织法和有关规定,全国人大由省、自治区、直辖市(含特别行政区)等选举单位选出的代表组成。全国人大代表按照选举单位组成代表团。代表团作为一个整体提出议案、质询案、提名案、罢免案,很有按省投票的意味。各代表团成员依法采用投票表决、举手表决或其他方式进行选举和通过议案,从而影响全国人大的立法或对全国性重大事项的决定。上述规则,使省作为一个整体参与和决定中央的政策,这是邦联制的特征,联邦制的美国也不是这样,1787年宪法之后,美国国会的成员按人投票。

  分税制改革在中央与省为代表的地方之间已经建成分税制框架,但接下来分税制在省以下之几无进展。

  将省作为地方的代表有以下问题:

  1)体制上的冲突。一方面,将省建设为最完整的地方政治实体和利益主体,另一方面,我国中央政府缺乏独立强大的执行机构,省是中央发号施令的首要和直接的对象,中央采用行政机构上级控制下级的人事手段管理省一级的领导干部。这两个方面不能相容,是冲突的,结果,中央频繁调动各省市负责人,却不能避免新官到任后被地方利益俘虏,中央政令执行仍然困难。从已经披露的众多事例来看,一些地方政府的软顶硬扛,是宏观调控最终落实的主要障碍。中央集权与地方自治各有利弊,运用不当则获两害。

  不仅如此,省的领导人还直接构成中央的政治部门特别是党的中央委员会和政治局,但其身份主要为地方的代表而不是中央决策机构的成员,说的是地方话而不是北京话,不是起到维护中央的作用而成为地方利益抵抗中央的资本,最高领导在各省失败了一定意味着在中央的失败。这种安排,进一步削弱中央决策的公共审议性,不仅为部门利益且可能为地方利益左右。中央代表的是全党全民,不是若干地方的相加,局部相加不等于整体。

  2)历史的教训。在我国历史上,大致相当于现在省这么大的区域,是从中央行政区演变成最高级地方政治单位的,这样的过程先后有三次,每一次最后都形成分裂割据的局面。东汉、唐、清末故事,可为殷鉴。

  3)我国的省,在人口和疆域上可和欧洲强国相提并论,足以立国,但不是提供地方性公共品的合适规模单位。地方性公共品限于一定的区域,只有特定的人群才从办理这些事物中受益,这些事物是诸如防火、收集垃圾、提供自来水、修下水道、图书馆、警察、办义务教育之类。我国的县、市(只包括市区),基本上还是提供地方性公共品的合适单位,如不合适也可以根据实际情况新设、合并、撤消。(点击此处阅读下一页)


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