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刘海波:我国中央与地方政制结构的分析与改进

更新时间:2007-04-08 08:40:01
作者: 刘海波  

  我国2003年10月中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,区分了三个层次的事务:全国性和跨省事务、地方性事务以及共同管理的事务。这是中央与地方权限划分的一个基础。但是,以中央和省两级为基础,难以划分中央事物与地方事物,如果以中央、省和县、市为基础,中央和地方事物的划分就容易得多。

  4)县乡财政困境。中央与以省为代表的地方分税制改革以来,与之相伴随的基层政权财政困难,县乡两级因财政困难而导致的地方公共品供给不足以及基层政权运转不畅的问题,是不争的事实。我国目前县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21%,而县乡两级财政供养的人员却占全国财政供养人员总数的71%左右。我国有众多人口居住在农村,县乡两级政府向全国一半以上的人口提供司法、行政管理、教育和其他方面的公共服务。分税制是市场经济国家处理中央与地方财政关系时较为普遍的制度安排,1994年的分税制改革,在提高中央财政收入在财政总收入中的比重方面成效显著,但也导致资源极度向少数大城市集聚。县乡之域,乃国家的根本,却民穷财尽。如果换一下思路,为什么一定要中央和省分灶吃饭?为什么一定要搞五级财政?中央、省合灶吃饭,中央、省与县、市为代表的地方之间建立分税制,不可以吗?如果这样,我们现在面临的中央政令不畅、基层财政困难问题是否能解决?

  本文看来,考虑到我国的现实,省的性质不是也不应该是纯粹的地方,它的性质是双重的,既是中央的分支或块块,又是地理范围最大的地方政区。但是,省主要是中央行政区,省不是地方的代表和重心,其地方政治实体的性质是很弱的。中央与地方的关系,主要也不是中央与省的关系。

  

  4、改革的设想

  

  中央与地方政制结构的改革,必须依赖政治科学的原理,参考历史与现实、本国与他国的经验,结合现实的具体情况,作出审慎决策。改革要实现中央政府与地方政府的双强,树立强大高效的中央政府和在一定范围内自主、灵活应对地方情况和服务地方人民需要的地方政府。可以设想:

  1)旗帜鲜明、审慎务实地坚持和改善党的领导,形成全国性的坚强政治重心。

  党政分开不是党同政治分开,而是党的领导机构不能成为行政组织,党的领导机构成为行政组织,实际上使行政吞没了党,行政吞没了政治,造成党委书记专权。党的领导机构是政治部门的主要部分。在政治部门存在的情况下,行政首长不容易专断。因为缺失有力的政治部门,党委书记成为单纯的行政首长,并假借党的领导这个关于政治部门权威的正确原则专断。党委书记专权实际上是缺少政治部门情况下的行政一把手独裁。

  中央委员会的机构化、日常化运转,至少一些中央委员,是专职的,日常驻会的。中央委员会职权包括:重大方针政策的审议、重要人事任免的审议、财政预算的审议。政治局和政治局常委会作为决策与行政的融合部门,既监督政策的执行,同时领导政策的制定,相对独立于党代会与中央委员会,但受到后者的约束。如果在历史和现实中寻找一种体制,保证政治部门对行政部门的有力控制、决策和执行的协调和决策的审议性,同时又对中国情况有可借鉴性,那么当为英国的议会内阁体制。英国体制是议会中产生一个小规模的委员会--内阁,相对独立于议会,既领导议会立法,同时其成员作为关键行政部门的首长督促立法的执行。英国内阁说到底乃是中央政府的政治部门,不是行政部门,内阁和议会之间,乃是政治部门内部的分权,不是立法与行政的分权,美国总统与国会的关系也是同样。内阁的强大,乃是得到议会的支持或对议会的有力控制,不是得到了部门或地方的支持。这种体制同民主集中制的原则并不冲突,在必要的时候可以高度集权而不发展为独裁,在权力制衡条件下实现决策和执行的协调。

  2)建立中央与县、市(不是中央和省)两级重叠政体。

  彻底的完善的中央集权办法。中央政府进一步加强垂直管理,建立分布全国的执行机构;虚化省的实体地位,实现省级政府的中央化,省更象中央政府的派出机关。一个人,是因为成为中央委员,才担任省委书记或省长,成为政治局委员,才担任重要省份的省委书记,而不是相反。省级领导权力的基础全在于中央政治机构中。省为中央的块块,部为中央的条条,条块冲突可以依靠中央政治部门协调。在财税体制方面,中央和省重新合灶吃饭,建立中央、省与县、市为代表的地方之间的分税制。立法体制方面,省的立法权也应该下放到县、市。

  确获保障的地方自治体制。县和市(只包括市区)作为地方的重心,地位同等,为地方自治法人。在县、市及以下,逐步发展地方民主政治。中央高级政治和地方低级政治将分开。中央不采用人事行政、财政上的控制手段来控制地方。因为依靠立法和司法手段来调整中央与地方关系,来控制地方政府,所以尽管地方政府数量众多,却不存在行政系统中的控制幅度不能太大(因此增加中间层次)问题。

  中央政府与地方政府都是直接临民的,治理的地域和人口重合,所以称重叠政体。

  3)司法调整中央与地方政府间关系。

  这个问题很复杂,在此简要说明只为保持整体框架的完整,可参考本人的相关论述,特别是《中央与地方政府间关系的司法调节》。中国司法制度发展的方向在于形成一个有限的、独立于政治统治权、具有内生机制的法律领域。司法改革的具体途径是判例制度的建立、司法专业化与司法的中央化,这三个方面是紧密联系在一起的。法院能够在一个有限但很确实的领域协调各方的利益关系,并能够为地方政府和基层行政部门对普通人民的侵害提供救济。政府间关系的调整,即使开始主要不出自司法,而出自中央立法,也要以判例法的精神立法,逐案处理,运用区别和分类的技术。

  

   [本文发表于《改革内参》2006年6期,发表时略有删改]


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