返回上一页 文章阅读 登录

杨登峰:关于《立法法》修改的几点意见 ——以科学立法为中心

更新时间:2022-11-24 23:34:43
作者: 杨登峰  

   摘要:《立法法》本次修改,在具体制度设计上应进一步体现科学立法原则,强化试验立法功能,使立法更加切合实际,更加具有系统性和协调性。为此,可适度完善授权立法,合理配置地方立法权限,增加地方人大及其常委会授权地方人民政府立法、全国人大授权新区和自贸区立法等授权立法形式,使立法试验更具广泛性和代表性;可进一步丰富法律适用规则,增强法律规则体系的协调性,增加“新上位法优于旧下位法” 和“旧的特别规定优于新的一般规定” 等适用规则,科学限定不溯及既往原则的适用范围,使法律适用更加符合法律发展的内在规律。

  

   关键词:立法法修改  授权立法  地方立法权限  适用规则  暂行法和试行法

  

   目次

  

   引言

   一、授权立法问题

   二、法的适用规则问题

   三、地方立法权限与“暂行”法问题

   结语

  

   引言

  

   全国人大常委会将《立法法》的修改作为“初次审议的法律案”列入2022年度立法工作计划。这是《立法法》的第二次修改,与第一次修改时隔7年,修改哪些内容,如何修改,引起法学界普遍关注。笔者以为,本次修订除了将习近平法治思想确立为立法的指导思想,将全过程人民民主作为立法的基本原则,并规定监察法规之外,在具体制度设计上应进一步贯彻落实科学立法原则,使我国的立法体制机制与相关制度更加有利于促进立法的科学性。

  

   近几年,党中央逐步把科学立法确立为立法的首要原则,置于民主立法与依法立法之前。在党的二十大报告中,习近平总书记依然指出:“推进科学立法、民主立法、依法立法,统筹立改废释纂,增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。”落实科学立法原则的路径很多,但从实际出发,积极发挥授权立法、地方立法的试验功能是非常重要的体制机制保证。此外,促进整个法律规范的系统性和协调性应是科学立法的必然要求和主要表征。基于此,下面主要围绕授权立法、法的适用规则等谈一些修改意见。

  

   一、授权立法问题

  

   授权立法是我国立法的重要组成部分,在我国立法中发挥先行先试功能,对提升整个立法的科学性具有重要作用。本次修法时,应从三个方面做必要修改。

  

   (一)进一步明确法律绝对保留事项

  

   授权立法事项范围由法律绝对保留事项范围来划定。绝对保留的事项,不得授权国务院立法,而立法法对绝对保留事项的规定较为简单,不够明确合理,有进一步讨论的余地。本次修法时,可考虑进一步明确法律绝对保留事项的范围,使其更加合理化。其核心问题是,如何处理基本法律调整事项与法律绝对保留事项之间的关系。

  

   我国法律分为基本法律与普通法律,二者的制定主体与位阶均有差异:基本法律由全国人大制定,普通法律由全国人大及其常委会共同制定,前者的位阶高于后者。就基本法律调整事项,我国《宪法》第62条和《立法法》第7条作了基本相同的规定,即“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律” 。可见,基本法律调整的主要为“刑事、民事、国家机构的和其他的”事项,普通法律调整的是除此之外的其他事项。

   不同于基本法律与普通法律的划分,法律的绝对保留事项与相对保留事项的划分不是依据立法主体的权威性,而是依据对立法事项授权立法的可能性:绝对保留事项意味着该事项是不能授权立法的,全国人大及其常委会必须亲力亲为,相对保留事项则是可以委托给国务院等其他机关代为立法的。《立法法》第9条规定,“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项”,不得授权国务院立法。可见,“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项”,属于绝对保留事项,除此之外的其他事项便为相对保留事项。

  

   比较以上两类概念可以看出,尽管基本法律与绝对保留分属不同的分类概念,但二者都涉及法律调整的事项,且具有一定的重叠性,如基本法律调整事项中的“刑事”与绝对保留事项中的“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺”是大致相同的。但也可以看出,两者具有一定差异性,如“民事、国家机构”虽为基本法律调整事项,却不属于绝对法律事项。如此一来,我们必须搞清楚,基本法律调整事项与法律绝对保留事项是什么关系,应保持一致还是有所区别?基本法律调整的“民事、国家机构”应否纳入绝对保留的范围?回答这一问题,可从三个方面进行分析:

  

   首先可以确定的是,界分基本法律调整事项与界分绝对保留事项所遵循的原理相同,都是重要性标准。该标准被公认为划分绝对保留事项的依据,即最重要的事项被纳入绝对保留范围,次重要的事项纳入相对保留范围。至于划分基本法律与普通法律的调整事项范围,则有重要性标准、基本性标准等不同看法,还有人提出包括“全局性”“长远性”“普遍性”和“骨干性”在内的“标准束”。在这众多标准中,值得肯定的还属重要性标准,即“基本法律调整和解决国家生活、社会生活和公民生活中具有重大意义的社会关系和问题”。这是因为,基本性标准属于同义解释,多元标准不过是对重要性标准的具体化。重要性标准虽然有重要性不易把握的不足,但我国立法权总体是以法的位阶为中枢按重要性配置的:位阶越高,立法权越大,所调整的事项越重要,反之亦然。既如此,则说明两类的配置原理是统一的,基本法律所调整事项应是我国立法事务中最最重要的,法律绝对保留事项即便不限于基本法律调整的事项,也应包括基本法律所调整的全部事项。

  

   其次可以肯定的是,划分法律绝对保留事项需考虑授权立法制度的功能与目的。就其功能与目的看,授权立法是本位立法主体在时间、经验、人力不足时的权益之计,旨在借助国务院或地方立法主体的人力、智力优势,通过它们先行立法,暂时满足国家、社会对法律的迫切需求,同时为全国人大及其常委会正式立法积累经验、创造条件。因此,划定授权立法事项时应当考虑这一制度的功能与目的。授权立法事项应是被授权主体有能力、有优势和能承担的事项。民事法律是调整平等主体之间的人身关系和财产关系的法律;国家机构组织法,不仅涉及国务院和其他行政机关的组织,还涉及全国人大和地方各级人大、国家和地方各级监察委员会、各级人民法院和人民检察院的组织。国务院并没有制定民事法律和国家机构组织法的先天条件和优势。若将民事、国家机构的产生、组织和职权归入相对保留的事项,授权国务院立法,超出国务院的职权、能力范围,实为不妥。

  

   最后需要考虑的是,我国现行立法已将国家机构的产生、组织和职权以及民事基本法律制度等完全纳入法律调整的范围。例如,《宪法》第86条第3款、第95条第2款和第3款、第124条第3款、第129条第3款、第135条第3款规定,国务院的组织、地方各级人民政府的组织、自治地方之自治机关的组织、监察委员会的组织和职权、人民法院的组织、人民检察院的组织均由法律规定。《民法典》第10条规定:“处理民事纠纷,应当依照法律;法律没有规定的,可以适用习惯,但是不得违背公序良俗。”授权立法虽然源于全国人大常委会的授权,但依然属于行政法规。如果允许民法与国家机构等授权立法,就应如《税收征收管理法》第3条那样,将相关条款表述为“由法律和授权的行政法规规定”或“依照法律和授权的行政法规”。现行法没有这样规定,说明全国人大及其常委会实际上排除了将这些事项授权给国务院立法的可能性。

  

   综上可见,基本法律调整事项与绝对法律事项应是包容关系,应当将基本法律调整的事项全部纳入法律绝对保留范围,现行立法法没有将基本法律调整事项悉数纳入绝对保留事项范围是立法疏漏,建议将《立法法》第9条中的“但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”,修改为“但是犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度、民事基本制度,以及国家机构的产生、组织和职权等事项除外”,从而在现有保留事项之外增加“民事基本制度,以及国家机构的产生、组织和职权”。

   (二)适度扩展授权立法的形态

  

   现行立法法明确规定授权国务院立法、授权经济特区立法和授权试点地区立法三种授权立法形态。本次修法时,可考虑进一步扩展授权立法的形态和适用范围,以更好发挥授权立法的功能。其核心问题是,可否增加有立法权的地方人大及其常委会授权相应的地方人民政府立法,可否将授权经济特区立法的适用范围扩展到综合配套改革试验区、自由贸易试验区,可否增加规定国务院等授权试点地区暂停或暂时调整适用法律法规的部分规定,可否扩大授权规则的适用范围。

  

   1.增加授权地方人民政府立法

  

   如果全国人大及其常委会需要授权国务院立法,则地方人大及其常委会也需要授权地方人民政府立法,为其正式立法积累经验,创造条件。

  

   乍看之下,地方政府规章享有较为广泛的立法权,它不仅可以就“本行政区域的具体行政管理事项”作出规定,而且可以在应当制定地方性法规但条件尚不成熟的情况下,因行政管理迫切需要,就地方性法规的立法事务先行作出规定。这种情形下,将授权立法形态扩展到地方人民政府立法似乎没有必要。但是,我们必须注意到,地方政府规章“没有法律、行政法规、地方性法规的依据”,“不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。此外,行政处罚法、行政许可法、行政强制法对地方政府规章的设定权也做了严格限制。如此一来,就等于地方政府规章承担了地方性法规的立法事务、立法职责,但不享有地方性法规的权利义务设定权,从而造成立法任务与立法手段不匹配的情形。被赋予立法权的地方人大及其常委会授权相应的地方政府立法的权力,即授予地方政府规章在特定情形下增减特定权利义务的权力,有助于克服地方政府规章先行立法时所面临的立法权限矛盾,也才能真正发挥地方政府规章先行立法时的先行先试功能。

  

   对授权地方人民政府立法,已有学者进行过讨论,如赵一单在揭示《立法法》第82条第5款关于地方政府规章先行立法权与第6条关于禁止地方政府规章设定损益性规范之间矛盾的基础上,论证了授权地方人民政府立法的必要性,并指出:“地方人大的国家权力直接源于作为主权者的人民,其与全国人大的国家权力一样是固有的权力,作为这一国家权力重要组成部分的地方立法权也因此具有固有性和原生性,地方人大及其常委会的授权立法并不会构成转授权。”

  

2.增加授权新区和自贸区所在地人大及其常委会立法 (点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/138339.html
文章来源:《地方立法研究》2022年第6期
收藏