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李蕊佚:论行政机关辅助合宪性审查的职能

更新时间:2022-11-24 01:06:17
作者: ​李蕊佚  

  

   一、问题的缘起

   行政机关是否依宪行使职权与推进合宪性审查工作息息相关。在立法阶段,大量的法律议案由国务院各部委牵头组织起草,再由国务院报全国人大常委会审议。若行政机关起草法律议案时严格依据宪法,将大大降低法律草案违宪的概率。在司法阶段,行政复议和信访受理的案件均可能涉及合宪性争议。但大量的案源并未激活国务院提请合宪性审查的权力,直到2021年12月国务院才首次提请全国人大常委会作合宪性审查。若在行政司法中建立筛选合宪性争议并上报国务院的机制,这将可能成为法院之外另一条夯实我国具体合宪性审查的路径。在执法阶段,行政机关的执法目的本是维护公共利益、保障公民基本权利。但行政机关为了达成行政目的,往往忽视执法依据的立法目的,于是发生一系列侵害基本权利的事件,如“孙志刚事件” “天价信息处理费”以及疫情期间“西安孕妇流产事件”等。若行政机关行使职权时增加合宪性考量,不仅可以降低行政执法中“政策扭曲”的概率,而且能够驱动行政机关积极“依宪行政”。

   宪法的终极有效性并不是一个宪法问题,而是一个政治学和社会学的问题。我国建设合宪性审查制度,除了考虑法律方面的功能,还必须关照政治方面的功能。无论从我国国情出发,还是立足于中国宪法文本的规范立场,“中国共产党的领导”都是健全我国合宪性审查制度时一个不可忽略的重要常量。在党的集中统一领导下,党组织和对应的政府体系融合成了具有中国特色的“党政体制”。行政机关也因此与执政党不可分割地关联在一起。早已有学者从全国人大的视角提出了“立法嵌入理论”,即全国人大常委会通过将其自身嵌入到执政党的组织之中以及与强大的行政系统开展合作并寻求其支持,从而实现权力的成长和拓展。“立法嵌入理论”符合中国的政治实践,同时也为完善中国合宪性审查机制提供了思路,即依托“党政体制”借助行政机关的机构能力完善我国的合宪性审查制度。中国已经确立以全国人大及其常委会为中心的合宪性审查制度,因此,机制设计必须确保行政机关不能取代全国人大及其常委会行使合宪性审查的权力。行政机关只能在行使职权的过程中充分考虑合宪性问题,以辅助的形式推进合宪性审查工作。

   二、合宪性审查权力与职能的分离

   合宪性审查指特定机关依据一定的法定程序对公共权力的行为(主要是规范性法律文件)是否符合宪法进行判断并作出相应处置的活动或制度。根据《宪法》第62条和第67条,全国人大及其常委会是享有合宪性审查权的明确主体。有学者由此认为,除了聚焦全国人大及其常委会的合宪性审查这一核心领域,其他制度建构层面的努力均暂无意义。本文并非尝试制度重构,而是在现有的政治和法制基础上,借助行政机关的能力辅助全国人大及其常委会推进合宪性审查工作。本文首先将根据中国宪法的基本原则证成合宪性审查权力和职能可以分属不同的主体,为行政机关发挥合宪性审查辅助职能提供空间。

   (一)合宪性审查的权力

   人民主权是现代国家政治正当性的根据。从清末以来,受启蒙思想家的影响,中国逐渐引入了源自英国的议会主权理念,并将其作为民主政治的核心原则。1954年《宪法》无论是制宪过程还是宪法的内容都充分体现了民主,其不仅宣布一切权力属于人民,而且规定了实现其权力的各种形式和具体保障制度。1982年《宪法》更是坚持和完善了人民代表大会制度,使民主成为我国宪法制度的基础和核心内容。彭真曾概括:“在我国,人民,只有人民,才是国家社会的主人。……‘中华人民共和国一切权力属于人民。’这是我国国家制度的核心内容和根本准则。”民主是我国合宪性审查制度的正当性基础,由此决定了我国正在建构一个由代议机关主导的合宪性审查体制。将合宪性审查的权力通过宪法赋予全国人大及其常委会也是“议行合一”结构使然。董必武曾提出“我们的制度是议行合一的,是一切权力集中于人民代表大会的政府”。“议行合一”强调代议机关的最高地位,同时否定西方的三权分立原则。因此,全国人大毋庸置疑是合宪性审查的权力主体。

   2018年修宪之后有学者基于中国宪法文本提出,中国共产党也应该是合宪性审查权的权力主体。例如,李忠夏教授在分析“中国特色社会主义”的宪法结构时,提出执政党与全国人大之间形成了“人民民主二元代表结构”。1982年《宪法》确立的国家根本政治决断机制是通过“中国共产党—全国人大”的二元结构塑造的。刘连泰教授在其文中明确指出:“中国共产党享有概括的合宪性审查权是中国共产党领导的必然结果,中国合宪性审查制度必须以此为原点展开。”“在中国特色社会主义宪法体制下,全国人大及其常委会享有列举的合宪性审查权,与中国政体相关;中共中央享有概括的合宪性审查权,与中国特色社会主义的本质特征相应。”的确,上述观点充分考虑了构建我国合宪性审查机制的政治条件。但需要指出的是,人民代表大会制度要求执政党不得轻易越过全国人大直接行使权力,而是要领导和保证人民行使国家权力。刘连泰教授在文中也认为,中国共产党只能通过对相关机构的指导和建议来行使合宪性审查权。党享有的合宪性审查权是学者对宪法规范的一种解读,而全国人大享有的合宪性审查权由宪法直接规定。因此,即使党享有概括的合宪性审查权,关于合宪性争议的最终决定权仍归属于全国人大。这种理解与中国共产党的自我定位也是契合的——“必须坚持人民主体地位,坚持立党为公、执政为民”。

   (二)合宪性审查的职能

   我国合宪性审查机制的构建需要以我国独特的议行结构为前提,同时又要起到维系议行结构平衡的作用。议行合一体制的特质,正在于它虽有权力的分工,而无分权的存在。“议行合一”强调的是代议机关的最高地位,代议机关的权力具有“全权性”和“终局性”。合宪与否的判断是一个明确的结论,依据宪法只有全国人大才有权作出,其他国家机关则无权作出。得出合宪与否的结论是全国人大专属的、不可分割的权力,所以是“议”。宪法文本的规范事实意味着合宪性审查在“议”的层面不太可能再有制度上的突破。但“议行合一”不反对国家权力之间的适当分工,只要分工不影响权力之所在。例如,全国人大赋予国务院部分立法职能,但全国人大可以通过重新立法或直接废除等监督方式,使得行政法规归于无效。同理,行使合宪性审查的职能不是代替,而是辅助全国人大作出合宪性判断。这一职能就可以由全国人大在“行”的层面适当分配。

   行使合宪性审查辅助职能的国家机关不是权力主体,不能对合宪性争议作出最终决定,自然也就无须承担相应的法律责任。由于本文讨论的合宪性审查辅助职能是单纯的义务性规定,主要依赖民主政治促使行政机关履行辅助的义务,所以采用“职能”代替“职权”。在“议”的层面,合宪与否的最终判断作为合宪性审查的权力保留在人民手中;在“行”的层面,辅助合宪性审查权力主体作出最终决定所开展的相关工作可以作为合宪性审查的职能,依据“功能主义原则”分配给不同的国家机关。彭真曾将违宪分为“大违宪”“中违宪”和“小违宪”,并认为“一般的违宪行为,由各地方、各部门、各方面及时处理、纠正”。林来梵教授也曾指出,将违宪问题分类处理,由合法性审查程序处理部分合宪性审查问题,以免全国人大及其常委会不堪重负。考虑全国人大及其常委会在合宪性审查工作中遇到的一些实际困难,在“行”的层面将合宪性审查工作转化为各种职能分配给其他国家机关执行回应了现实需求。

   分离合宪性审查的权力和职能也符合民主集中制的要求,即必须“促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合,形成治国理政的强大合力”。分离合宪性审查权力和职能的实践在加拿大、新西兰、英国,以及澳大利亚首都辖区和维多利亚州业已成熟。这些国家或地区坚持传统的议会主权,同时又逐渐意识到法院在基本权利保护中发挥的重要作用。于是他们创设了一套全新的机制,即法院有权解释和适用宪法,但立法者对合宪性争议有最终决定权。这种“弱违宪审查”机制便将不同国家机构的能力优势聚合起来提升违宪审查的实际效能,在议会保留合宪性终局裁判权的条件下增加了法院的合宪性审查职能。尽管弱违宪审查制度的具体机制可能不适用于中国,但其设计理念与我国民主集中制的要求如出一辙:在不动摇民意机关对合宪性争议享有最终决定权的基础上,发掘其他国家机关的能力协助民意机关提升合宪性审查的实效。

   合宪性审查权力和职能分离在我国也有实践例证。我国的备案审查工作主要由全国人大常委会内设机构(法工委宪法室和法工委备案审查室)行使。虽然备案审查与合宪性审查是两个有关联的不同问题,但备案审查工作事实上已经成为合宪性审查的一项重要职能。2017年的备案审查工作情况报告就将备案审查等同于合宪性审查。实践中,备案审查职能还进一步在人大系统内外进行分配。在人大系统内,除了在全国人大常委会层面,还要“持续推动地方人大常委会健全备案审查制度”。在人大系统外,党委、政府、军队也参与了备案审查工作。“目前我国已经形成由党委、人大、政府、军队各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系”。不仅如此,《立法法》第98条还规定了地方性法规同时报全国人大常委会和国务院备案的双头备案机制。可见,国务院也承担了备案审查工作。若合宪性审查权力和职能没有分离,就意味着党委、政府、军队、地方人大均享有合宪性审查权,这无疑与宪法相抵触。

   三、行政机关承担合宪性辅助职能的理由

   无论是对中国宪法的规范分析,还是国内外的实践经验,都表明合宪性审查的权力和职能可以分别由不同主体承担。1982年修改宪法时,彭真等人就有预见:中国即使发生了违宪问题,也不是靠一个专门机构就能解决的。但在“行”的层面有行政机关、法院、检察院和监察委,为何由行政机关辅助全国人大推进合宪性审查工作呢?

   (一)中国合宪性审查制度的功能定位

   合宪性审查既是一项政治安排,也是一项法律安排。在政治层面,合宪性审查主要从党政关系、权力结构和民主运行的角度进行,规范和保障人民民主的实现;在法律层面,合宪性审查主要涉及法院在审理个案遇到合宪性疑问时应如何处理的问题。合宪性审查制度的主要功能定位预设了合宪性审查职能应当如何分配。例如,弱违宪审查制度在英联邦国家的兴起,主要是为了在民主政治之外加强对基本权利的保障,于是紧紧围绕增强违宪审查在法律层面的功能展开设计:第一,将权利法案作为违宪审查机制的运行依据;第二,选择法院配合议会保障公民的基本权利。而我国合宪性审查制度在现阶段的主要功能是,维护“宪法和法律”并立形成的国家法秩序。备案审查目前作为我国合宪性审查的主要方式(甚至是唯一方式)的事实,也验证了这一论断。既然我国的合宪性审查制度目前更偏重于政治功能的发挥,制度设计上也应主要依托于民主政治。从问责的角度讲,我国合宪性审查的权力主体和职能主体只承担民主政治责任。

“在中国特色社会主义宪法秩序的语境中,合宪性审查制度的政治功能是其法律功能实现的前提和基础,脱离政治功能孤立地探讨法律功能,既无法理解中国合宪性审查制度的独特性,也很难为合宪性审查制度的建设提供有效的理论指导”。2017年以后有大量的研究聚焦在如何建立人大与法院之间的联动机制,即通过在合宪性审查机制中赋予法院一定的职能(如“筛选”和“过滤”合宪性审查案件),配合全国人大推进合宪性审查工作。诚然,法院分担合宪性审查职能的可能性和可行性都不容否定。但考虑到我国合宪性审查目前的主要功能以及政治功能和法律功能之间的逻辑关系,本文试图在“行”的层面探究:将合宪性审查职能赋予哪个国家机关更适合发展合宪性审查制度的政治功能?合宪性审查的政治功能主要从党政关系、权力结构和民主运行的角度进行,所以行使合宪性审查职能的主体必须在组织关系和机构能力等方面都与之契合。(点击此处阅读下一页)


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