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段沁:宪法环境权的有限功能与发展空间——以德国联邦宪法法院“气候裁定”为切入点

更新时间:2022-11-24 00:38:34
作者: 段沁  

  

   摘要:  气候变迁的实然特性和环境法理论发展的新需求,都使“宪法环境权”的概念再次被检视。宪法环境权的原初使命是进行正当性宣示和发挥其工具价值,从而实现“保护良好的生态环境”这一根本目标。宪法环境权一方面可作为实体权利,通过人权理论形成有特定内容构造的宪法基准,另一方面可作为程序权利,辅助开启合宪性审查程序,从而增强对公权力机关的宪法约束。在对德国联邦宪法法院的气候裁定分析后可以发现,在以国家目标条款为核心和基本范式的环境宪法下,宪法环境权只能发挥有限的程序辅助功能,气候变化诉讼主要借道传统防御权的审查框架得以启动和审理裁判。为了更有效地实现宪法对环境法治的指引,可结合本国合宪性审查制度的特点考虑程序性的宪法环境权,也可在深入研究国家目标条款规范进路、厘清与用好规范和制度存量的前提下,根据实存秩序的发展探索其他面向的宪法环境权。

   关键词:  宪法环境权 工具价值 气候变化诉讼 程序辅助 国家目标条款

  

   一、理论发展和气候变迁中宪法环境权的再讨论

   多年以来,环境权一直是环境法学界研究的核心范畴。在我国2018年的修宪过程中,许多环境法学者希望实现环境权入宪这一其长期追求的实定法目标,从而为生态文明建设提供“新法理”,解决环境法合法性的“权利基石”问题。[1]按照相关的理论设想和环境法学者对域外有关宪法文本的参照,宪法环境权条款一方面区别于不产生任何主观权利的纯粹客观法条款,[2]属于新兴人权的范畴,应纳入基本权利目录;一方面在权利内容上应既能部分包含生命权、健康权等传统人权,又指向发展型、改善型权利。宪法环境权既是生命、健康、财产等基本权利在环境保护事项上的延伸,又具备独立于这些内容的法益,即人们追求清洁美好环境的权利。国家公权力的作为或不作为,即使无害于传统基本权利,依然可落入宪法环境权的规制范围。然而最终的宪法修改方案延续了既有的以“国家目标条款”为主的规定范式,在序言部分强化了生态文明建设的宪法价值内涵,增加了国务院的生态文明建设职权,并未建构主观性的、可作为宪法基本权利的环境权。但宪法实际上以较多的条款对环保事项作出了全面而又各有侧重的规定,形成了具有集团性的、实在规范意义上的“环境宪法”[3],并以此奠基了我国生态文明体制的四梁八柱。对此,部分宪法学者从国家目标条款的学理出发指出,实际上当前的环境宪法规范同样能满足环境权入宪的功能期待。[4]

   修宪者的决断似乎仅部分平息了关于宪法环境权的争论。一方面,仍有宪法学者认为应通过体系解释等方法推导出宪法上的环境权,[5]从而弥补环境公益诉讼的不足;另一方面,环境法学者似乎在认可环境宪法以国家目标条款为核心的情况下,认为应在环境法典中实现法律环境权的确立与保障。[6]进入以体系性思维为支撑的法典化时代,环境权俨然成为可系统承载各类环境法律的理论与规范基础。如果环境权是环境保护法制的建构起点,那么尽管这种权利在形式上是法律所塑造的权利,但实际上却支配了环保法制总体的结构与内容。这种语境下环境权会具备宪法地位,成为主导下位法的高级法理念。失之毫厘或许会差之千里,根本法上的不同基点会深刻影响普通法律的内容导向和工具选择。环境法是“确权—保障—救济”的权利保护法,还是“环保目标—法律权利作为手段—形成行动方案与归责体系”的制度建构法?[7]环境法所调整的“国家—个人”关系中,国家是基本封闭并与个人相对的国家法人形象,还是保持开放并将个人整合其中的政治共同体?这些问题的答案会直接形塑我国环境法治的基本秩序,形成不同的规范强度和合宪性审查基准。对此需要按照宪法的相关理念与精神来定位普通法典中的环境权,厘清其是服务于宪法上国家目标的法律工具还是这一目标本身。

   与此同时,在客观事实层面全球温室气体不断大量累增,气候暖化速度加快,气候治理成为国际重大议题。工业化以来人类社会对自然环境的深度影响,尤其是碳排放的激增已使地球进入“人类世”[8]。该地质时期的关键特征是人类活动尤其是温室气体的排放已经成为主宰地质活动和变迁的主导力量,人类整体作为一种自然和文化要素与自然生态的变迁全然关联互动起来,人类社会和自然世界的缓冲地带完全消解并交织在一起。自然环境不再完全按照原始生态规律变迁,文化形态不再纯粹根据人类精神活动界定,自然与文化在不断地深度交互影响。[9]在这种背景下,气候保护法制极有可能成为一个“超级法部门”,环保或许不再是国家治理的某个分支、分化趋势下的某个社会子系统或者整体法秩序下的某个部门法,而是一个可以深刻重塑宪法观念、击穿乃至逆转不断分化的社会子系统、连接现在与未来[10]、重构人类社会权力支配格局的议题。这种趋势最先冲击的就是宪法中以自由主义理念为主要支撑的基本权利条款。气候保护既需要在空间上全球联动并对紧张的排放预算进行谈判分配,又需要在时间上展开倒计时,为了个体的生存,这种时空资源的“内卷”压力会使自由主义所坚持的国家辅助性原则难以维系,通过国家机器的压力传导个人自由的展开余地将被大幅压缩。因此作为一种国家与个人间的“权限界分规范”[11],基本权利观念和内容在这种新的诠释语境下或许会发生转变,并随着人类社会形态的变迁和新的“利维坦”的重塑而更新。气候暖化机制给人类社会带来一种封闭的时空感受,有限的排放预算和减排窗口期极大升高了人的生存与自由权利的受威胁程度,民主决策则可能因短视而欠缺必要的敏感度。因此在气候变迁中,重在思考与处理个体与共同体关系的宪法环境权或许也会发生新的教义叙事。除却传统的民主参与和公共商谈,借助何种内涵与模态的宪法环境权拓宽合宪性审查的空间、增进司法机关的有效参与、强化国内最高法或国际法抽象但又实定的规范权威、平衡气候保护的时空矛盾,对这些问题的回答同样需要在一定程度上重新审视宪法环境权的释义学内涵及功能。

   因此在这两个背景下,回溯到既定宪法并对可能的宪法环境权的功能进行体系化的检视,是十分必要的。特别应当注意的是,不论是作为客观法的国家目标条款还是有可能构建为主观权利的宪法环境权,其仍然是人类社会的宪法规范,在本质上服务于实现人的福祉及利益,都具有天然的人权保障效果。保护环境的源动力毫无疑问是保护人类自身。但是正如上文所述,不同的宪法规范类型会形成强度不同、内容各异的人权保障机制,宪法环境权是否可以更高效有力地推进环保并进而保障人的生存和发展,需要进行具体的剖析,而不能仅凭朴素的人权价值予以概括证成。换言之,在整个宪法规范体系中,宪法环境权当然具有宽广的人权保障意义,需要解答的问题则是其应以哪种方式实现宪法保障人权的基本目的。与我国宪法相似,德国《基本法》也以国家目标条款的方式对环境保护进行了规定。如何进一步展开抽象简洁的环保条款的规范效力,甚至是否需要纳入宪法环境权条款从而为各类国家权力提供更为确切的指引,并进而形成宪法秩序下社会各方的行动方案,考验着德国的释宪机关。但长期以来相应条款的规范意涵和作用进路,并未充分全面地在宪法诉讼的层面得到专职合宪性审查机关的深入阐述。2021年,在引起广泛瞩目的德国联邦宪法法院的气候裁定中,不论是裁判说理还是学者探讨,都对相应国家目标条款的规范内容和有待商榷的宪法环境权进行了回应。基于中德两国在涉及环保事项上的宪法规范内容及属性的相似性,本文试图以德国气候裁定这一最新的实务进展为切入点,通过德国经验的启示,综合比较两国的相关理论成果及规范制度现状,进而立足本国实际,为我国日后环境宪法的解释方案是否应坚持涵纳宪法环境权提供初步的分析。

   本文力图阐明,宪法环境权的原初使命在于宣示环保在最高法上的重要性并发挥其工具价值(第二部分),然而已经有其他类型的宪法规范完成了重要性宣示任务,不同面向的宪法环境权所能发挥的形成宪法基准或开启宪法诉讼的功能也较为有限,甚至还会产生其他的理论障碍(第三部分),因此德国联邦宪法法院的气候裁定采取了回避宪法环境权、回到传统防御权框架的裁判策略(第四部分),但这种方式具有偶然性,宪法环境权仍有可讨论的发展空间,不过必须以深入研究国家目标条款规范进路、厘清与用好规范和制度存量为前提。本文并不一概否定宪法环境权的理论和实践意义,而是希望能明确发展宪法环境权的条件和向度。

   二、宣示性与工具性作为宪法环境权的原初使命

   实然世界的生态危机和由此引发的可持续发展需求是许多国家将环境权写入宪法的最基本原因。[12]严重污染的生态环境危及个人权益和共同体存续,因此在国家学意义上维系适宜的自然环境成为国家建构的目的和正当性基础之一,其旨在保障共同体与个人的安全、福祉及自由。[13]这种观念转变引起了此起彼伏的环保运动和绿色政治浪潮,促使修宪者必须在宪法层面回应和处理环保问题。以人权条款的方式创设宪法环境权,则在很大程度上受到基本权利规范与功能的历史沿革的影响。

   首先,基本权利尚未实定化前,就已经在自然法、理性法等层面经受了大量的讨论,宪法中的基本权利条款普遍被认为是先国家的,而非国家授予或建构的,是国家的目的而非手段。[14]因此宪法中经典基本权利的内容无疑具有坚实的正当性基础,借助基本权利条款的这种历史特性,以新增宪法环境权的形式来明确国家的环保义务似可以大大强化环境法制建构的必要性,这也是环境法学者常提及的环境权可解决“环境法合法性问题”的重要原因。此外,在法国《人权和公民权宣言》首次对基本权利成文法化后,各国宪法中的基本权利条款仍然在相当长的历史时期内被认为是客观法,其主要功能在于一种自由主义式的旨在建构“国家—社会”二元结构的价值宣示与目标委托。[15]以德国为例,直到1949年《基本法》颁布后基本权利才真正展现其可诉的防御权功能,这在很大程度上取决于各种法规范体系外的要素,如公民社会的真正确立、人们对联邦宪法法院的广泛信赖以及权力制衡下渐趋成熟的民主政治等。因此人权条款本身就首先附着有客观价值宣示的性质,哪怕是暂不具备可诉性的环境权,依然可以将“权利”字眼缀于环境保护之后。另外,二战后诸多国家的行宪实践都极大地突出了基本权利对国家权力的约束效果,基本权利宪法诉讼对贯彻立宪主义理念甚至解决重大的社会争议起到了极大的推进作用,基本权利逐渐成为广泛覆盖整体法秩序的原则。[16]因此在宪法中写入环境权,或可借助基本权利的诉讼请求功能及人权条款在历史发展中累积起的价值光芒,从而更为有力地开展环境保护。

除了这些宣示性的价值强化功能,宪法环境权通过展开它作为基本权利的主观防御、请求给付和价值辐射等规范进路还可发挥其工具理性,从而加强环保宪法规范对国家权力的约束,提高环境利益在合宪性审查及宪法法益权衡中的比重。例如环境权作为宪法明言的基本权利,可以构成限制其他基本权利(如营业自由和财产权)的目的和理由,同时可对立法和行政构成“禁止不足”方面的合宪性审查基准,如明确“禁止倒退义务”等。[17]此外,环境权还可以在防御权功能的角度直接防御国家环境侵害、间接防御公民和社会组织侵害;在受益权功能的角度请求国家积极保护环境、加强制度性的环境最低给付并进而从中受益。[18]总而言之,环境权作为一种基本权利可以对国家课以不同内容的不作为或作为义务,从而在宪法层面形成一种权力调控方案。更为重要的是,在宪法上确立环境权还可以发挥其请求救济与保护的程序性功能。利用环境权一定程度上的可诉性,司法诉讼或合宪性审查会更有效率和动力地解决立法或行政不作为的问题。宪法环境权可进一步强化公民个人提起行政或民事环境公益诉讼的法规范基础,为司法机关保护环境开辟更多的空间。[19]借助环境权带给个人的“法律强制落实地位”(Rechterzwingungspositionen),经由诉讼推动和司法监督,环境保护领域的一些执行漏洞可由此而被弥补。(点击此处阅读下一页)


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