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王蔚:在政治与法律之间——法兰西第五共和国宪法修改的规范与实践

更新时间:2022-11-21 16:35:45
作者: 王蔚  

  

   摘要:  修宪权的性质及其限制模式是宪法学基础理论问题之一。我国学界近来研究多聚焦于修宪权与制宪权的关系、修宪权应否受限以及如何受限等问题。法国作为制宪权概念的源起国,在政治生活中频繁使用修宪权。但宪法修改在规范逻辑和制度运行中存在较大差异:规范中既有实质限制、也有形式意义上的时间限制;而在实际运行中,宪法修改功能中政治性品格凸显,公权力机构之间的关系对实在法适用影响甚巨。宪法委员会、最高行政法院等可以对宪法修改之限制进行评价的主体更多保持消极审查态度。究其原因,乃是宪法修改的理论在“政治—法律”不同场域之中产生了差异,呈现了自然法与实证法两种法律思想对法律规范和政治事实的不同影响,而实证主义学说在实践中占了上风。当然,不同学说的论争也存在逻辑论证的盲点,政治与法律并不是截然对立的范畴,在理论、方法论和意识形态等层面均可调和,从而使得宪法修改成为守护宪法秩序和政治制度最为重要的机制之一。

   关键词:  法实证主义 自然法 宪法修改 法国宪法

  

   一、问题的提出:宪法的两个“身体”?

   一直以来,宪法学因主要涉及国家制度的研究而徘徊在法律与政治的交界。学界关于如何安放宪法规范与政治事实的关系颇有一番论争。政治与法律的界限到底在哪里?具体而言,宪法似乎在形式和实质意义上展现出两种不同的面孔。首先,形式宪法是指所有在法律秩序的等级体系中顶端的规范,无论其是否包含在被称为“宪法”的文件中。一般而言,此类规范只有经过特殊程序才能被修改。其次,实质意义上的宪法以规范之适用实践为研究对象。形式意义上的宪法学更多指向法教义学,只是一种准认知活动;而实质意义上的宪法学则与法实证主义(positivisme juridique)有关,更常被称为宪法科学(Science du droit constitutionnel)。[1]

   在形式与实质宪法的双面指向下,宪法更加呈现出法律和政治的双重属性。修宪权的限度问题作为最基本的宪法问题之一,引领我们思考政治要素能在多大程度影响宪法规范的变迁。在全球化和欧盟一体化进程中,法国扮演了较为重要的领导角色。为了弥合国家、社会、个体在大变革时代的价值冲突,法国的宪法修改成为了调整法治国内在冲突和推动宪法变迁的重要工具。在此背景下,有关修宪权限制的争论在法国成为热点问题,细究原因:一方面,近年来法国宪法的修订比以往更加频繁。从1958年法兰西第五共和国建国开始,法兰西第五共和国宪法至今经历了二十四次修改, 构成了某种意义上的“法兰西例外”(l’exception francaise),其中十九次均是1990年之后进行的修改。这些修改对国家政治制度运行产生了重要影响:例如总统大选模式改革(1962年)、地方分权改革(2003年)以及合宪性审查模式改革(1974、2008年)。另一方面,法国在欧盟一体化进程中,不断释放主权利益,特别是在批准《欧洲联盟条约》(马斯特里赫特条约)有关的争论中,宪法修改的议题在法国政治生活中扮演愈发重要的角色。近年来,法国总统大选的讨论议题均涉及宪法修改的政治主张,或者说言必称修宪。法国宪法文本和宪制实践之间存在较大差异。在规范层面,《法兰西第五共和国宪法》第89条(本文引用该法法条时,除初次引用外,不再注明“《法兰西第五共和国宪法》”)明确规定了宪法修改的内容限制和时间限制等两类限制。第89条条文规定:“修改宪法的提议权,同时属于共和国总统和议会议员,共和国总统依照总理的建议案行使此项提议权。宪法修改的草案或建议必须在第四十二条第三款规定的时限条件下进行审议,并由议会两院以相同的条件进行表决。修订案经全民公投通过后即为最终版本。然而,当共和国总统决定将修订草案提交给在议会召集的国会时,修宪草案不应提交给全民公投;在这种情况下,修宪草案只有在获得五分之三的多数票时才能获得批准。国会的主席团为国民议会的主席团。当领土的完整性受到影响时,不得启动或继续进行修订程序。共和制政府形式不能成为修改对象。”该条第4款规定了修改宪法的时间限制,也就是当领土的完整性受到影响时,不得启动或继续进行修改程序;第5款则包含了实质性内容的限制,不得废除共和政体。在实践层面,宪法修改功能中政治性品格凸显,这尤其体现为国家公权力机构之间的关系微妙,尤其是时任共和国总统的戴高乐在1962年时利用《法兰西第五共和国宪法》第11条拓宽了宪法修改运行中的路径。戴高乐启动修宪时援引第11条,本条规定:“共和国总统可以根据《政府公报》发表的、政府在议会会议期间所提出的建议或者议会两院提出的联合建议,将含有认可共同体协定的或者旨在授权批准一项不违反宪法但可能影响[现行]制度运行的条约的一切有关公共权力机构组织的法律草案,提交公民投票。如果公民投票决定通过该法律草案时,共和国总统应在前条规定的期限内予以公布。”[2]第89条虽然规定教义层面较为完善的的宪法修改程序,也在二十三次修改中得到了实践的确认,但也存在不少缺陷和空白,这在很大程度上促进了第11条在实践中的成功运用,并可能继续在法律教义和政治实践中得到虚拟和真实的使用。可以说,法国宪法实施的显著特征之一就是通过宪法修改缓解政治危机。因此,关于宪法修改限度的争论成为了法国国家治理的重要问题。

   与法国情况相类似的是,我国宪法修改模式也存在诸多讨论,例如在宪法修改中选择一次性改革模式还是渐进性改革模式。[3]修宪功能在我国的政治制度变迁中似乎也具有双重性,在事后确认(向后看)与指引未来改革(前瞻性)之间徘徊。[4]相关研究不断引发对宪法基础理论中修宪权性质及其限制模式的思考。[5]目前在中国问题意识之下,学界已经有诸多有关美国、德国和印度等国的宪法修改模式的研究,[6]还有不少研究将其放置于修宪权与制宪权关系的角度之下探讨。有鉴于此,本文以法国为例,以修宪规范逻辑和制度运行的差异为论述起点,对规范逻辑中实质与形式的双重限制进行概述,并对实际运行中宪法委员会和最高行政法院的立场变迁进行探讨,最后将宪法修改的理论放置于“政治-法律”场域之下,就不同场域中呈现出来的情况进行对比,试图挖掘自然法思想与法实证主义对法律规范的不同影响,从而论证宪法修改是守护宪法秩序的重要机制。[7]虽然研究对象的政治性与研究方法的规范性没有必要区分是宪法学研究的一大缺陷,[8]但是也有学者力主将规范宪法与政治宪法的方法进行某种程度的融合,[9]修宪权行使的界限应在客观法秩序中获得基础共识。对法国模式开展分析,有助于从比较法层面进一步思考宪法修改中乃至宪法实施中蕴含的法律与政治理论、方法等深层次交叉问题。

   二、规范逻辑下宪法修改的实质与形式限制

   《法兰西第五共和国宪法》设专章第15章规定“宪法修改”,该章只有1条即第89条。该条的设置主要是吸取历史教训,试图避免立法权单方面主导修宪或内阁一家主导修宪可能导致的国家治理危机,创设了政府和议会平衡的修宪机制。该条自生效以来,已被使用了二十二次。值得注意的是,除了第89条,第11条因其可以诉诸全民投票,也曾被戴高乐用来作为绕开议会两院从而启动宪法修改的工具(1962年10月28日),法国由此完成了共和国总统选举从间接选举到直接普选产生的制度转变。有学者认为正是因为第89条内在的缺失赋予了参议院与国民议会同等的修宪阻碍权,而民主正当性缺失的参议院不应与国民议会具有同样的权力,这一机制也引发了戴高乐的不满,使他从宪法历史层面追求人民公投的正当性并付诸实践。然而,第11条只在1962年成功使用过一次,从1969年4月27日戴高乐发起关于区域化和废除参议院的公民投票失败后,此种有争议的宪法修改程序便再没有使用过。总体而言,第89条构成了修宪的总体框架,而第11条在政治实践中赋予了修宪另一种可能,成为第89条的补充。

   规范层面,第89条对行使修宪权力规定了实质内容限制和形式上三项时间限制,并可通过不同宪法条文的关联解释表现出来。

   (一)实质层面之限制

   第89条第5款规定了唯一的修宪实质限制:“不得修改共和政体。” 这与1946年意大利《宪法》第139条有很强的相似性,该条规定:“共和制形式不能进行宪法修改。”法国和意大利宪法均包含了某种意义上的“永恒条款”,即宪法的修改不得涉及共和政体。第89条第5款具有悠久的历史要义。早在法兰西第三共和国时期,1884年的宪法修正案就规定:“共和国政府的形式不应成为修正案的主题。”这标志着共和党人在政治上战胜了君主主义者。当时,这一修改实际上针对1875年《法兰西第三共和国宪法》第8条,以防止麦克马洪回归君主制的制度尝试。然而法国学界曾长期对这一规定的效力持怀疑态度,认为实质限制的法律效力微弱,可以被针对宪法修改限制条款的修改轻松绕过。例如有学者认为,从严格的法律角度来看,宣布某种政府组织形式不可侵犯显然毫无价值,因为这无法确立宪法某些条款的绝对不可侵犯性。这类规范只具有宣示意义,对继任者没有法律约束力。[10]换言之,与宪法文本所宣称的规范层面“不可侵犯性”不同,法国宪法学说对这种宣示的效果更多抱持怀疑论调,认为宪法修改的实质限制很难在实践中延续。具体而言,实质限制存在诸多模糊地带,例如到底什么是“共和制”并无定论,第89条中的“共和制”与“民主”是一元还是二元的关系也不甚清晰。持一元论的学者指出:“广义的共和国概念构成了共和制的遗产......包括《法兰西第五共和国宪法》第2条以及共和国法律所承认的基本原则中所包含的一系列基本价值观。”[11]在此,共和制不仅与君主制对立,而且与民主同义。正如奥里乌所言,“共和国是一个完全由选举产生的政府形式。”[12]因此,第89条第5款也可被解释为同样保护民主形式,使其不得成为后续宪法修改的对象。换言之,本款规范意涵可以被解释为禁止建立世袭君主制和独裁共和国。但持二元论观点的学者认为应该狭义理解第89条中的“共和制”,只要没有建立一个世袭的国家元首,就处于一个共和制的样态结构中。根据这一严格意义的解释,共和制并不等同于民主。从法律上来说,禁止改变共和政体只是禁止重新建立世袭君主制或帝国。因此,关于禁止修改共和政体的问题,实质限制层面的问题是如何确定这一条款所禁止的实际范围。

   (二)形式层面之时间限制

   《法兰西第五共和国宪法》第89条和第7条中明确规定了两项形式层面修宪之时间限制:领土完整受到影响时或总统职位空缺时不得修改宪法。此外,该法第16条也规定一项隐性的时间限制,即总统特别权力行使期间不得修宪。第16条的规定通过宪法委员会判例确认,获得实在法规范效力。

   1.领土完整受到影响时禁止修改宪法

第89条第4款规定了第一项时间限制:“当领土完整受到影响时,不得启动或进行修改程序。”追溯历史,本项限制是对1940年7月10日宪法性法律的回应,该法律获得通过时,法国部分领土被德国军队占领。[13]本项限制得到1946年《法兰西第四共和国宪法》第94条的正式确认,该条规定:“在外国军队占领全部或部分本土领土的情况下,不能修改宪法。”现行宪法起草初期,戴高乐主持起草宪法采纳了这个方案。然而,宪法咨询委员会认为维持这样的方案实际上会导致 "剥夺国家更好地对敌人发动战争的手段",[14]宪法咨询委员会通过采取不同措辞的方式赢得了政府的支持,该措辞即上述第89条第4款中提及的“领土完整受到影响时”。通过语义对比可以发现,第89条第4款对危机情况的描述采用了更广泛的概念,禁止对宪法进行任何修订;然而,有关禁止的具体内容则较为模糊。例如“领土”的概念如何根据国家法律或国际法来界定就存在不确定性。(点击此处阅读下一页)


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