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陈超 蒙克:全球化的时机与福利供给:基于中国东莞与昆山的比较分析*

更新时间:2022-11-21 00:58:38
作者: 陈超   蒙克  

  

【内容提要】 在一个国家内部,为什么不同的地方在全球化与福利供给之间的关系上呈现截然不同的情况?现有研究主要是从“福利需求”的角度进行回答,鲜有从“福利供给”的角度解释政府为什么以及如何回应社会的福利需求。本文认为,解释福利供给模式需要关注制度的历史维度。具体来说,地方融入全球化的时机是福利供给模式的一个重要影响因素。东莞的全球化道路始于20世纪70年代末,在当时风险型的政治机遇空间中,地方政府官员内部难以形成关于对外开放的共识,从而使基层政治与地方社会精英成为全球化的主要推手,并形成庇护主义的政商联盟,最终塑造了东莞地区效率型的福利供给模式。与之形成对比的是,昆山对全球化的融入始于20世纪90年代初,得益于当时友好的政治机遇空间,地方政府内部形成了关于对外开放的共识,在这一共识下,地方政府成为推动全球化的主体,与外资形成合作主义的政商联盟,最终形塑了当地补偿型的福利供给模式。

  

   【关键词】 全球化时机,政治机遇空间,效率型福利供给,补偿型福利供给

  

   一、引言

  

   全球化与福利供给之间究竟呈现何种关系?对于这一经典的政治经济问题,学者们描绘了两幅截然不同的图景:一方面,有学者认为,在发达民主国家,随着全球化的深入,福利供给将遵循卡尔·波兰尼(Karl Polanyi)的逻辑,呈现社会保护的倾向(Garrett and Deborah, 2001);另一方面则有论者指出,在欠发达国家,由于全球化将带来更加激烈的国际竞争,因此,企业家将更倾向于压低劳动成本,紧缩福利供给,呈现马克思主义的逻辑(Kaufman and Segura-Ubiergo, 2001)。上述两方面的全球化对福利支出的促进与抑制效应,被考夫曼与塞古拉-乌别尔歌分别概括为“补偿型福利供给假说”与“效率型福利供给假说”。(Kaufman and Segra-Ubiergo, 2001)该争论虽然揭示了国内政治的重要性,但其无法回答的是,在一个国家内部,当基本政治结构全部一致或相似时,为什么不同地方在全球化与福利供给关系方面呈现截然不同的情况?

  

   中国的昆山与东莞就是这一难题在现实中的体现。改革开放以来,这两个城市无论在贸易总额,还是在吸引外资上,都位居全国前列。然而,在两地转型升级过程中,深入的全球化并没有塑造出同样的福利供给模式。昆山的福利供给呈现波兰尼的社会保护模式,而东莞的福利供给更像是遵循了马克思主义的逻辑。

  

   如图1-1所示,自2007年国家统计局公布跨地区可比的社会保障和就业支出数据以来,①昆山的社保支出占国内生产总值的百分比,在每个年份上都比东莞高。东莞社保支出的变化趋势有一个明显规律,那就是在经济衰退、失业人数陡增的时期(如2008年和2013年),社会保障和就业支出占国内生产总值的比重就会激增,但过了这段时期,经济状况好转之后,社保支出的比重便会迅速下降(如2010年之后与2015年之后)。这说明东莞的社会保障支出扩张主要是被动地回应恶化了的就业形势,而并非主动的福利增加,体现了一种效率型的福利模式。昆山在这一点上与之不同。虽然在昆山也存在经济困难时期结束后社会保障支出回调的情况,但在经济向好的时段(如2010年以后与2016年之后),昆山的社会保障支出总体上仍呈现上升势头。这说明昆山的地方政府不是将社会保障作为经济恶化时被动发挥作用的稳定器,而是在更为积极主动地提高社会保障支出,是一种明显的补偿型福利供给。有论者指出,两地的差异也许是由于不同规模的户籍人口造成的(李雪,2019)。针对这一观点,图1-2展示了昆山与东莞的人均(户籍)社会保障与就业支出。不难看出,与图1-1类似,不管是在绝对水平上,还是在提高趋势上,昆山在此项上的支出均高于东莞,二者仍然呈现效率型和补偿型两种福利模式的差别。昆山与东莞的这种差异,我们应如何解释呢?

  

   工业主义视角认为,工业化产生的巨大财富与诸多问题,为福利支出提供了可能性与必要性(Wilensky, 1975)。权力资源论认为,贯穿福利国家发展的核心逻辑,就是劳工阶级动员起来,运用议会政治的手段对资本主义市场逻辑进行抗争,即科尔平笔下的“民主阶级斗争”(Korpi, 1983)。因此,福利国家本质上是艾斯平-安德森所说的“政治对抗市场”的结果(Esping-Andersen, 1985)。进入21世纪,技能专有论对上述两派理论进行了重要改进。技能专有论将劳动者的技能区分为通用型技能和专用型技能。由于其面临的失业风险更加严重,专用型技能工人更需要社会保障(Estevez-Abe, Iversen, and Soskice, 2001)。通用型技能劳工对社会保障的需求则不会这么强烈,因为其技能的可迁移性本来就在功能上等价于一种保障或曰“保险”。因此,在这一理论看来,福利国家的本质不是“政治对抗市场”,而是“市场的政治”(Iversen, 2005),即部分资本家和部分劳动者在技能形成议题上的联合,其根本目的还是为了实现市场效率。

  

   不难看出,现有分析福利供给的主流文献,均是对福利供给的需求侧分析,它们都聚焦于社会对福利政策的需求从何而来。不管这一需求是源于工业化造成的社会问题,还是工人的去商品化呼声,或是资本家对技能和生产效率的追求,当前的主流文献都假设了社会对福利政策的需求会自动转化为以政府公共政策为形式的福利供给。当然,权力资源论强调工人对社会福利的争取以及代表工人的左翼政府在福利提供上的重要作用,但在这一过程中,政党和政府是没有能动性的,其仍然被动地接受劳工阶级的需求。这一被动政府的理论假设在关于福利政治的国家主义文献中得到了一定纠正(Skocpol, 1995),但这支文献要么将国家视为一个整体,要么认为国家提供福利的动机是所谓的“政权存续”这种只有中央政府才会考虑的宏大目标(Flora and Alber, 1981),因此难以解释一国内部地区间的福利供给差异。总之,要理解次国家区域在福利供给上的差别,我们应该将分析视角从需求侧转向供给侧,考察何种因素导致了作为政策供给方的地方政府进行福利供给。

  

   针对文献中的这一不足,本文试图为次国家区域的福利供给差异提供一种新解释。本文认为,解释福利供给模式需要聚焦于制度的历史维度。具体来说,地方融入全球化的时机是创造福利供给模式的一个重要影响因素。不同的时机勾勒出不同的“政治机遇空间”,影响着当地政治精英关于对外开放的态度,塑造了不同的政商联盟形式,进而影响了企业游说的目标导向,从而最终塑造了当地的福利供给模式。

  

   二、分析框架:从全球化的时机到福利政策的供给

  

   (一)时机背后的政治机遇空间

  

   在比较历史分析的诸多研究中,学者们已经注意到时机重要性的两个方面。首先,在不同的时机背后,是不同的国际环境(Katzenstein, 1985)。亚历山大·格申克龙指出,虽然后发国家具有诸多发展劣势,但是由于这些国家发展时间晚于先发国家,反而具有先发国家所不具有的一些后发优势(Gerschenkron, 1962)。其次,在不同的时机背后,是不同的国内政治与地方社会。例如,丹·斯莱特在一项关于东南亚国家威权韧性的经典研究中发现,持续的社会抗争发生在政体巩固之前还是之后,会决定政治精英与商业精英之间协定的类型(保护协定或供给协定),从而影响该地区威权体制在面临财政危机时的稳定性(Slater, 2010)。

  

   以上讨论为分析时机问题提供了两点关键启示。第一,不同的时机背后关联着特定的国际环境、国内政治与地方社会,这些条件交织在一起形成了特定的“政治机遇空间”,为深嵌其中的行为主体提供着激励与制约。第二,在通常情况下,时机的不同意味着时序的先后。因此,对于时机背后政治机遇空间的划分,也常常根据时序的先后来进行二元化的归类。

  

   从以上两点启示出发,本文将对于时机的分析聚焦于对政治机遇空间的分析,并根据时机的先后将政治机遇空间划分为两种理想类型:友好型政治机遇空间与风险型政治机遇空间。友好型的机遇空间是指,在经济全球化的问题上,政治意识形态开明,社会舆论包容,政策法规健全,整体环境有利于降低资本、货物、服务与生产进行跨国流动的交易成本。相对地,风险型的机遇空间是指,在国际贸易、吸引外资与对外开放等问题上,政治意识形态保守,社会舆论谨慎,政策法规不足,严重阻碍了资本、货物、生产与服务的跨境流动。

  

   回顾中国改革开放的历史,可以发现两类不同的政治机遇空间。1978年十一届三中全会的召开,标志着中国改革开放的开始。然而,计划经济与“文化大革命”对于社会的影响并没有在一夜之间烟消云散。在高层内部,改革派与保守派的相互制衡,也使得整个20世纪80年代的中国经济都在计划与市场之间来回摇摆(Lieberthal, 1995)。因此,70年代末与整个80年代,经济政策的政治风险与不确定性构成这一时期的重要特征,形成一个风险型的政治机遇空间。这一形势直至1992年邓小平在南方视察后才发生扭转。邓小平的南方谈话统一并坚定了党内关于继续深化改革、扩大开放的思想,从而引发全面而多层次的对外开放(陈述,2008)。与70年代末和80年代相比,90年代的中国为外资提供了一个政治更加稳定,制度与法律更加健全的友好型机遇空间。

  

   如果20世纪七八十年代与90年代呈现两种完全不同的机遇空间,那么,各地在不同时期开启全球化进程这一时机性因素,又将对本地政治经济结构产生怎样的影响?最终又是如何影响当下各地福利供给模式的?

  

   (二)开放共识、政商联盟与福利政策

  

   “开放共识”指的是地方政府政治精英在对外开放方面的一致性态度。如果从政府内部运作来看,三个因素对于地方政府政治精英的行为产生着深刻影响:上级政府领导的政策与立场(周黎安等,2015),同级政府的竞争压力(周业安,2003),以及领导集体内部核心成员的观念(Blytb, 2001)。根据上文对政治机遇空间的界定与描述可知,在20世纪七八十年代的风险型政治机遇空间中,中央层面的政策在计划与市场之间摇摆,关于对外开放的方式与程度也多有争论,这些因素都不利于地方政府的政治精英形成关于开放的共识。相反,在90年代友好型的机遇空间中,不仅在全国范围内确立了深化改革、全面开放的基调,更是在各个禀赋相似的地方政府间形成了对外商的激烈竞争(耿曙、陈玮,2015)。因此,在这一时期融入全球化的地方,更容易在地方政府内部形成关于开放的共识。

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2022年第6期
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