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王丽萍:公共政策比较及其政治学学科意义

更新时间:2022-11-21 00:09:24
作者: 王丽萍  

   内容提要:共政策是现代国家最为常见和有效的治理工具。作为政治过程的重要输出,公共政策因其功能等价物意义可为不同国家或地区间的比较提供可比性基础,比较研究也正成为公共政策研究的重要趋势,并显示出超越诸种流行范式而产生一般理论的潜力。公共政策比较研究聚合了政治学研究的广泛议题,对政策实践、政治学研究乃至政治学学科都具有诸多方面的启示意义。肯定性行动(政策)比较研究即展示了这种强大的辐合效应和辐散效应。公共政策(比较)研究对于中国政治学的积极意义在于,公共政策记录国家治理相关信息的档案功能有助于经验知识的积累,促进研究者与经验世界间广泛而有深度的接触,从而推动中国政治学发展为一门兼具价值亲和力与理论亲和力的学科。

   关 键 词:中国政治学  公共政策  国家治理  肯定性行动(政策)  Political Science in China  Public Policy  State Governance  Affirmative Action(Policies) 

  

   现代政治学产生一个多世纪以来,学科研究在后半个世纪主要关注政治过程的“参与性输入”(participatory inputs)(LaPalombara,2009),似乎将政治体系的“输出”特别是政策输出的相关研究留给了其他学科。其中,诸多专门政策是在与政策内容相关的各个学科中得到研究的,如教育政策、环境政策分别在教育学和环境学领域得到了大量研究,而公共政策研究也早已发展为一个独立的交叉学科。事实上,由于政治在塑造政策选择时的重要影响,以及治理背景下公共政策环境所发生的重要变化,对公共政策的充分理解离不开政治学的视角,公共政策(比较)研究对于政治学特别是中国政治学也具有尚未被充分认识的学科意义。

  

   一、政策科学与公共政策比较研究

  

   在公共政策学科历史的一般叙事中,该领域的研究源于政策科学方法。从1943年在一份备忘录中提出政策研究目标以及关于建立政策科学研究所、政策领导者全国培训机构的建议,到20世纪50年代的一系列著述,哈罗德·拉斯韦尔(Harold D.Lasswell)倡导并发展了一种跨学科的、具有参与性并由问题所引导的“政策科学”(policy sciences)。在拉斯韦尔(Lasswell,1951;1956;2003)的理念中,政策科学是一种应用社会科学,可通过提供应对时代急迫政策问题的客观解决方案而将学术界、政府决策者以及普通公民联系起来。拉斯韦尔所倡导的“政策科学”的取向非常明确,即聚焦于各种科学在影响政府及治理相关问题中的严格运用(Moran et al.,2006)。

  

   1956年,拉斯韦尔(Lasswell,1956)提出了政策科学研究的七个阶段,即情报收集、建议、规定、行使、运用、终止及评估,也由此确立了政策科学研究的流行范式。后来有研究认为,由于政策本身即可成为政策的理由,政策制定的周期不只是由开始走向终结,决策周期应是循环的(Wildavsky,1987)。因此,20世纪50年代以来,“阶段”(stages)和“周期”(cycles)作为公共政策研究中经常使用的两个概念一直被作为重要的政策分析语言,在此基础上甚至形成了政策分析的“模板”。决策过程的有机周期比喻或模型不仅早已成为相关研究的标准特征,还将古生物学和系统论的一些概念也整合进政策研究,从而促进了政策研究领域诸如间断平衡(punctuated equilibrium)、路径依赖(path dependency)以及消极/积极反馈(negative/positive feedback)等新概念的产生(Pierson,1993;2000)。

  

   尽管政策科学领域的研究者对这一学科的界定性特征(问题导向、跨学科和价值驱动)有明确的认识,但流行的周期或阶段模型向人们展示的政策制定过程是高度理想化的,这种情形在现实世界中极为少见。这一模型的问题在于,它常常将政策制定过程视为政府内部决策的过程(Sabatier,1991;魏姝,2002)。不仅如此,公共政策的周期/阶段模型似乎未能解释为什么是这个而不是其他问题具有政策重要性。20世纪80年代中期,约翰·金登(Kingdon,1984)提出了一个由问题流(problem stream)、政策流(policy stream)与政治流(politics stream)三重动力组成的解释模型。政策源流模型虽然可在某种程度上回应周期/阶段模型未能解释的问题,但在批评者看来,这一模型关注政策过程的议程设定阶段,并倚重政策制定过程中的偶然性和“机会”,因而同样也被认为与现实政治(realpolitik)存在距离(Howlett et al.,2015)。

  

   将不同理论模型运用于公共政策研究,有助于简化政策过程的复杂性,很大程度上还可以理解为政治学在寻求发展普遍理论方面重要的理论简省。但是,公共政策是一个复杂的现实问题和研究议题,把政策纳入狭窄的理论框架的任何努力都可能存在问题。

  

   通常情况下,人们会很自然地将公共政策的制定视为政府行为,政府也被视为代表社会作出选择的权威性组织。然而伴随治理理念的流行,公共政策过程已不再局限于政府。无论历史上或今天的公共政策制定在多大程度上由政府主导,政策选择总是发生于特定的历史与现实背景中。这一事实提示研究者应关注公共政策的相关经验性问题。

  

   公共政策意味着特定的治理体系(governance system)——产生于或基于特定的治理体系,也将服务于特定的治理体系。因此,在特定背景中研究公共政策就变得极为重要,而比较的方法已成为公共政策研究的重要趋向(Peters & Pierre,2006;Moran et al.,2006;李文钊,2019)。具体而言,比较的方法不仅有助于增进人们对特定背景中作为公共选择的政策产生的理解,也更契合政治学诸领域政府研究向治理研究的转变。更为重要的是,在学科意义上,公共政策研究方法或范式的这一变化与比较政治学研究主题的变化相结合,一方面有助于克服公共政策研究中不同程度存在的在美国背景中研究美国政策的倾向,另一方面则有助于超越周期/阶段模型或源流模型,发展公共政策一般理论。对于比较政治学乃至政治学学科整体而言,比较公共政策具有尚未被充分认识的重要意义。

  

   二、政策趋同与公共政策比较

  

   历史上的不同时期,公共政策范式的流行特质在不同国家和地区之间产生了某种从众效应(Béland & Cox,2013)。全球化背景下,国际规制和国际组织对各国公共政策选择日益突出的影响以及不断增强的国家学习(state learning),使政策同质化效应更趋明显。在比较政治学研究中,主题研究(thematic studies)已成为重要趋势,公共政策的跨国比较也越来越常见。

  

   制定和实施特定政策以应对和解决特定问题是现代国家治理的通行做法。不同制度环境中的政策都承载着特定的价值,而政策概念本身是中性的,制定和实施公共政策以应对特定问题是不同国家的共同功能,公共政策因而蕴藏着对于比较研究而言至关重要的“功能等价物”(functional equivalence)的意义(杜甘,2010)。因此,公共政策可被视为国家或地区间比较的重要基础,或创造了国家或地区间比较的基础。在这种意义上,将公共政策作为比较研究的主题具有重要的方法论意义。政策作为政治体系的重要输出,是不同体系比较的重要功能等价物。对于比较政治研究而言,公共政策使难以比较的经验案例获得了可比性基础;对于公共政策研究而言,比较研究则具有超越流行的政策研究范式的重要价值,避免了将公共政策研究置于单一理论框架可能遭遇的诸多问题。

  

   将公共政策置于比较分析的框架中,并不是简单取代流行的周期/阶段模型或源流模型,而是超越了单一国家研究范围,更强调政策分析的历史与现实语境,在特定语境中对不同政策过程所展示的由制度所塑造的冲突与政治机会结构类型、政治与策略思考以及政策执行的结果等进行深度分析,从而有助于在复杂的制度秩序中获得基于公共政策比较的一般理论。“国家之间最重要的区别不在于政府的形式,而在于国家得到治理的程度。”亨廷顿(Huntington,2006)半个世纪前的观点,今天则从另一个角度扩展了有关公共政策与治理间关系的理解,即政策是理解治理效应的关键,也是实现治理性的关键。

  

   三、公共政策比较:政治学研究的价值驱动与经验知识积累

  

   国家治理目标需要通过公共政策来推进,而国家治理所内含的价值则直接塑造了公共政策的目标。国家治理意味着发现问题并寻求解决方案的持续而连贯的努力,公共政策制定则被认为是现代社会有意识、有目的地解决问题的唯一工具(Hill & Hupe,2002)。对于政治学学科而言,公共政策研究在很大程度上带来了政治学研究中由价值祛除向价值驱动的重要变化,并提示了经验知识积累对于学科整体发展的基础性意义。

  

   (一)“默顿命题”与政治学研究的价值回归

  

   1936年,罗伯特·K.默顿(Robert King Merton)完成了博士论文并于两年后出版了《17世纪英格兰的科学、技术与社会》(Science,Technology and Society in Seventeenth-Century England)一书,由此确立了其作为科学社会学(sociology of science)创立者的地位。默顿在这本书中对17世纪英格兰科学技术繁荣发展的原因作了令人耳目一新的解释,提出了人们所熟知的“默顿命题”(Merton thesis)。默顿认为,17世纪现代科学的发展受到了宗教以及当时经济与军事需要的影响:清教伦理和功利价值对科学家从事科学事业产生了影响,经济与军事方面的需要决定了科学研究的兴趣点。在这种意义上,科学选择从来不只是科学的选择(Prewitt,2005)。

  

   “默顿命题”的核心理念在拉斯韦尔有关政策科学的倡议中得到了回应。拉斯韦尔一方面倡导发展一种跨学科的、具有参与性并由问题所引导的“政策科学”,将工具理性应用于政府过程分析;另一方面又呼吁政策研究要捍卫价值观,明确规范性目标,强调政治学研究要对政策分析予以重视,政治科学必须能够产生“政策备选方案”,由此实现目标价值最大化(Lasswell,1956;Colebatch,2005)。这不仅意味着政治学研究主题的变化或扩展,还表明了学科研究倾向的一种重要变化,即政治学研究中价值祛除取向的转变。

  

拉斯韦尔有关民主的政策科学的观念兼具描述性(description)和规范性(prescription),(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《经济社会体制比较》2022年第2期
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