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秦前红:国家监察体制改革的法与理

更新时间:2022-11-12 13:12:30
作者: 秦前红 (进入专栏)  

  

   被采访者:秦前红,武汉大学法学院教授、博士生导师,武汉大学珞珈特聘教授(以下简称“秦”)

   采访者:夏纪森,常州大学史良法学院教授,法学博士(以下简称“夏”)

  

   夏:秦老师,您好!非常感谢您能够接受我的采访。众所周知,近年来,您围绕国家监察体制改革,发表了诸多具有分量的学术论文和学术观点,引起了学界的广泛关注,相关论文的引用率都非常高。请问关于监察权的性质,您是如何理解的?

   秦:关于监察权的性质,学界有一定的理论分歧。中国政法大学陈光中教授认为,新的监察权既非行政权,也非司法权,而是一项独立的国家权力,这是新监察体制的标志性特色;清华大学张建伟教授提出监察权是立法权、行政权、司法权之外的第四权力,该权力就是监察权;北京外国语大学郑曦教授基于改革实践中监察机关履行的监督、调查和处置职责,认为监察权具有行政权和专门调查权的二元属性;中南财经政法大学徐汉明教授着眼于机构与职能整合的改革思路,认为国家监察体制改革本质上是既有政治资源的再整合、再分配,由此使监察权呈现为一种复合性权力的样态。

   对于这一问题的回答,我认为回归基本的权力理论。众所周知划分权力是设计政体、配置权力的基本原理。自孟德斯鸠以降,将权力按照其内容和性质划分为三种——立法权、行政权和司法权,早已成为共识并得到广泛应用,这成为政治文明的重要标志。此种分类尽管遭遇了功能主义的“新分权说”的挑战,但因为其兼具实体性与形式性而具有强大的说服力,尚未动摇。这个框架也成为我们理解宪法工程尤其是宪法设计的重要基础。新设立的监察委员会虽独立于政府部门,但其所行使的权力仍具有强烈的行政权特征,例如它的监督、调查和处置职责中主要就体现了国家机关和相对人之间的不平等关系。这些权力显然不属于司法权和立法权,但我们又必须将其与传统的行政机关进行隔离,并且还将其与党内事务和党内治理进行融合——不得不指出的是,政党内部治理的权力属性亦具有行政的特征。所以,监察权究竟是基于何种逻辑推演而出?又如何与权力划分理论进行协调?学者们在描述行政权的时候,总是试图调和民主制与集权制的逻辑,监察权的属性可否推及于此?在已经成熟的三种行使权力的机构之外架设国家监察机构,必须要从民主形式上进行整体考量,重新加以设计。推行国家监察体制改革,未来所设计的国家权力就区分为四大类别,分别是立法、行政、司法和监察,这里的监察权或许是一种混合型的权力,既包括了代表制民主下的代表责任(传统的议会监督权),又掌握了一定的行政调查处置权,甚至包括了一定的司法性权力。只不过,如何超越这种理解权力配置的关系,还需要更为深入和根本的挖掘。

   夏:毫无疑问,监察机关的定位与监察权性质的界定是高度相关的。那么关于监察机关的定位,可否请您谈一谈?

   秦:对于监察机关的定位,我的观点是需借由监察机关与其他国家机关间关系的讨论,主要有监察机关与权力机关,监察机关与司法机关,监察机关与行政机关,以及上级监察机关与下级监察机关等四对关系。

   根据《宪法》有关民主集中制原则和监察委员会的规定,监察机关与权力机关在宪法上的关系至少有以下三层涵义:其一,权力机关的宪法地位高于监察机关。习近平总书记指出,“按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则,实现人民代表大会统一行使国家权力”。依此逻辑,国家监察体制改革过程中所进行的机构与职能整合,以及由此而生的监察机关与监察权,同样是在“人民代表大会统一行使国家权力”的前提下进行和展开的。甚至可以说最高国家权力机关基于现实需要创设出了监察权,并根据分工负责、功能适当等原则将该权力配置给了监察机关。其二,监察机关由权力机关产生,即监察委员会主任由本级人大选举,副主任和委员则由本级人大常委会任免,对此《宪法》和《监察法》皆有着较为详细的规定。其三,监察机关对权力机关负责,权力机关监督监察机关。这其实是一个“一体两面”的问题,因为监察机关对权力机关负责,即体现为权力机关对监察机关的监督;而监察机关接受权力机关的监督,亦表现出监察机关对权力机关负责。

   根据《宪法》第127条第2款确定的“互相配合,互相制约”原则,监察机关与司法机关之间的关系有以下三层涵义:一是监察机关与司法机关互相配合,如根据《监察法》第47条第1款的规定,对于监察机关移送的案件,检察机关应当依照《刑事诉讼法》的规定,对被调查人采取强制措施。二是监察机关与司法机关互相制约,如根据《监察法》第47条第4款的规定,检察机关若认为监察机关移送的案件,有《刑事诉讼法》规定的不起诉的情形,经上级检察机关批准,则依法作出不起诉的决定。三是正确处理配合与制约的关系。其实在国家监察体制改革之前,审判机关、检察机关和公安机关之间同样是根据《宪法》和《刑事诉讼法》等的有关规定,形成“分工负责,互相配合,互相制约”的关系。对于其中“配合”与“制约”的关系,理论上有两种不同的认识。我认为,鉴于现有权力配置与运行的实践,监察权的实际位阶已然高于审判权和检察权,故而为避免监察权的滥用进而保障公民基本权利,无疑更应强调监察机关与司法机关之间的制约。

   监察机关与行政机关的关系,则表现在三个方面:一是不受行政机关的干涉,具体表现在经费独立、人事独立和办案独立等方面。二是“互相配合,互相制约”,即根据现行《宪法》第127条第2款和《监察法》第4条第2款的规定,监察机关在办理职务违法和职务犯罪案件时,应当与执法部门互相配合,互相制约。不过尚需说明的是,此处的“执法部门”指向为何,可能还涉及对上述《宪法》和法律条文的解释和理解。在此次宪法修正和《监察法》制定之后,较为权威的解释认为,此处所言执法部门是指公安机关、国家安全机关、审计机关以及质检部门、安全监管部门等行政执法部门。三是在国家监察体制改革过程中,行政监察职能整合至新设立的监察机关。为此,《宪法修正案》第46条和第51条删去了国务院领导和管理行政监察工作,以及县级以上地方各级人民政府管理本行政区域内行政监察工作的规定。此外,《监察法》第69条亦规定,原本的《行政监察法》亦在《监察法》公布施行的同时被废止。

   根据我国现行《宪法》和《监察法》的规定,上下级监察机关间的领导体制是领导与被领导的关系。监察机关缘何采用领导与被领导的领导体制,在很大程度上是由国家监察体制改革的目标所决定的,即改革的根本目的就是加强党对反腐败工作的统一领导。而惩治腐败工作又必须始终坚持在党中央的统一领导下推进。如此一来,自然要求加强国家监察委员会对地方各级监察委员会的领导,上级监察委员会对下级监察委员会的领导。同时,监察委员会并非司法机关,监察权的运行状态基本上是行政性的而非司法性的,故而在组织体系上更强调上下级监察机关之间的服从性,也就是领导与被领导的关系。此外,由于监察机关与执政党纪律检查机关合署办公,故而纪律检查机关的领导体制也在很大程度上决定了监察机关的领导体制,纪律检查机关领导体制的改变同样会作用于监察机关的领导体制。

   夏:在监察机关和权力机关关系上,您着重研究了监察机关与人大代表之间的关系问题,即人大代表能否成为监察对象。对此这一问题,您的观点是什么呢?

   秦:国家监察体制改革是关乎全局的一项重大政治体制改革。在监察体制改革推进过程中必须处理好的一项重大议题是:人大监督与监察监督的关系如何处理,人大代表是否能够成为监察对象?这就需要我们回答一个基础性的问题,人大代表是否属于公职人员。学理上关于人大代表的身份界定尽管有资格说、职务说、代表说等不同学说,但依照我国宪法和法律的有关规定,将人大代表视为特定类型的公职人员应该不存异议。既然人大代表为特殊的非典型的公职人员,故不宜将人大代表等同于纯粹的公职人员而一视同仁地纳入监察范围,否则会损害人民代表大会制度,并动摇代表之为代表的政治基础。按照《中华人民共和国代表法》的规定,人大代表不仅享有法律上的权利、义务,而且因其人民利益代表者、人民意志的委托者的角色,对代表履职不当的追究,一般采取罢免、停止执行代表职务、责令辞职等政治问责方式。国外代议机关则是遵循代议机关自治的原则,经由议会内部设立的纪律惩戒机构来处理议员的违纪违法问题。议员作为代议制民主的重要载体,直接承载着民意,议员的履职行为直接关系西方的“民主政治”能否实现。因此,规范议员履职行为,加强对违纪行为的惩戒,是完善议会实践法治的重要形式。我国与西方国家的政治体制存在根本不同,不能照搬西方议员惩戒的各项制度,但合理学习借鉴也有所裨益。我认为,当前应该完善《人大议事规则》,列举人大代表违纪的具体表现,明确必要的惩戒措施,并适时在人大内部成立纪律惩戒机构。同时,监察改革必须尊重人民代表大会的宪制地位,并对监察人大代表采取特别慎重的态度;在对人大代表涉嫌职务犯罪采取监察留置措施时,必须恪守宪法、组织法规定的对人大代表的特殊保护法律程序;在法律未作修改时,监察机关不能以便宜执法为由,轻率地创制性执法,从而违反“公权机关法无授权不可为”的原则。《中华人民共和国监察法实施条例》第43条第1款已明确将“履行职责的地方各级人民代表大会的代表”列为监察对象,这是立法者在经过认真考量后对党中央政治决断的法律化,但由此产生的法理问题、国家权力的科学配置等问题,其实还是有思考研究的空间。

   夏:从这些关系的描述中不难看出,国家监察机关可以说位高权重。正所谓,权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。由此,我们必须要追问,谁来监督监察机关。从目前学术的研究成果看,理论界对监察机关的外部监督和总体监督有一些探讨,但是对监察机关如何依法开展自身监督却着墨不多。对于这个问题,您是如何看的呢?如何对监察机关的权力进行监督呢?

   秦:国家监察法设计的对监察权行使的监督制约制度虽然强调了内外结合的总体监督,但更偏向于内部的控制监督,因此监察领导体制尤其是决策体制是否科学,内部工作机制是否完善,将决定监察机关内部监督制度运行的成败。尽管国家监察体制改革的决策者将监察权定位为既不是行政权,又不是司法权,而是一种特殊的独立权力,但并不能完全否认监察权依然具有行政权和司法权的某些特征。在独立的监察权没有充分运作并获得丰富的经验样本之前,行政机关和司法机关的领导体制及其工作机制,对于监察机关的运作仍然具有重要的借鉴意义。

   从领导体制来看,行政机关一般奉行单一的首长负责制;监察机关的领导体制则较为复杂,党章规定,党的各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作,上级党的纪律检查委员会加强对下级纪律检查委员会的领导。《中华人民共和国监察法》第10条规定:“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。”由中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国监察委员会法规室主持编写的《〈中华人民共和国监察法〉释义》认为本条规定主要包括两个方面的内容:“一是国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作。……国家监察委员会在全国监察体系中处于最高地位,主管全国的监察工作,率领并引导所属内设机构及地方各级监察委员会的工作,一切监察机关都必须服从它的领导。……二是上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。地方各级监察委员会负责本行政区域内的监察工作,除了依法履行自身的监督、调查、处置职责外,还应对本行政区域内下级监察委员会的工作实行监督和业务领导。……在监察法中确立这样的监察机关上下级领导关系,有利于各级监察委员会在实际工作中减少或排除各种干扰,依法行使职权。”

对公权力的制约是亘古不变的真理,而控制公权力的方式无非是两种:一种是权力与权力之间的制约平衡,着重引入外部权力制约监督;另一种是权力内部运行机制的约束,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法律与伦理》第九辑
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