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拜登政府对美台军事关系的延续与调整

更新时间:2022-11-12 13:09:58
作者: 夏立平   马艳红   葛倚杏  

  

   【内容提要】拜登政府对特朗普政府的美台军事关系既有延续,也有所调整。两届政府都从“印太战略”出发布局美台军事关系,重点加强台湾的非对称战力,强化美台军事人员交流,派遣美军小分队轮流驻台,加强美台军队协同训练和演习,提升美台军事官员互访层级,强化双方的情报与技术信息交流。拜登政府对“以台制华”战略目标的推行更加明确,注重在台湾问题上构建遏华统一战线;开始为军事干预台海问题做实战准备,提升和加强美台防务安全对话;发布新版美台官员“互动准则”,签署“建立海上巡逻工作组备忘录”。美台军事关系发展向蔡英文当局和“台独”势力发出错误信息,提升台军以武拒统能力,增加两岸和平统一的难度,严重干涉中国内政。美台加强军事关系挑战中国的红线只会引发台海冲突,给台湾带来灾难,也会给美国自身带来祸患。

   【关键词】拜登政府;特朗普政府;美台军事关系

  

   美台军事关系服从和服务于美国的台海政策,而美国的台海政策一贯服从和服务于美国的全球、地区及对华战略。特朗普政府将中国视为“战略竞争对手”,与中国展开战略竞争。拜登政府在台湾问题上基本继承了特朗普政府的政策,但改变了其激化中美对抗、企图打破一个中国政策框架的极端倾向,将“以台制华”作为美台军事关系的重点战略目标,显示美国两届政府的美台军事关系既有连续性,也有所调整。

   一、拜登政府美台军事关系的延续性

   特朗普政府改变前几届美国政府对华“遏制加接触”的政策,推行对华“战略竞争”政策,其对台政策和美台军事关系变得非常激进。拜登政府在很大程度上延续了特朗普政府的美台军事关系,并有所调整和强化。拜登政府对台军事关系的延续性表现在以下方面。

   (一)继续从“印太战略”出发布局美台军事关系

   特朗普政府谋求将台湾纳入其“印太战略”总体布局中,将台湾作为制约中国大陆的棋子。拜登政府继续从推进“印太战略”出发运作美台军事关系。特朗普政府自2017年12月起相继出台《国家安全战略报告》《国防战略报告》《核态势评估报告》和《美国对中华人民共和国战略方针》等,明确将中国视为“战略竞争对手”,从经济、科技、政治、军事和外交等方面对华全面施压,使美国对华政策出现自两国建交以来的最大转折性变化,并企图将台湾打造成制约中国大陆的“桥头堡”。

   特朗普在其“印太战略”中将台湾作为制约中国大陆的棋子,在实施过程中高度重视并充分发挥台湾的效用,加强美台军事关系。美国国防部2019年6月发布的《印太战略报告》中公开把台湾界定为“国家”,试图明确对台湾的安全承诺,并将其纳入美国的地区多边安全机制。特朗普政府于 2021年1月提前解密了2018年版的《美国印太地区战略框架》文件,其中表明“美国将会保护第一岛链国家且其中涵盖台湾在内”,“使台湾能够发展有效的非对称防御战略和能力,以确保其自身安全,避免遭受胁迫,保有战略韧性,以及有能力以自主的方式与中国大陆接触”。

   拜登政府2022年2月11日发布了《美国印太战略》,将中国在区域的“胁迫和进攻”以及大陆“对台施压”当作针对中国实施“印太战略”的背景和理由之一。该战略强调深化与日本、韩国、澳大利亚、泰国、菲律宾5国的同盟关系,加强与9个“领先区域伙伴”的关系,运用“集体努力”,其中即包括台湾。该文件宣称“将与区域内外伙伴一起维护台湾海峡的和平与稳定,包括通过支持台湾自卫能力,确保以符合台湾人民的愿望和利益的方式来和平地决定台湾未来的环境”。该文件还将中美三个联合公报置于《与台湾关系法》之后,并加入美国对台“六项保证”。在加强威慑部分,该文件提出“美国将捍卫自身利益,并通过发展新的能力、操作理念、军事活动、国防工业倡议和更具弹性的力量态势,阻止针对我们国家、盟友和伙伴(包括跨越台湾海峡)的军事侵略,促进地区安全”。凸显拜登政府对特朗普政府对台政策的继承,并继续将台湾问题作为制约中国的主要抓手。

   在美国“印太战略”指导下,美国军舰经常性穿越台湾海峡并成为惯例。特朗普政府时期,自2018年7月开始,美国军舰频繁穿越台湾海峡并逐年增多频次,2020年达到前所未有的13次。2019年3月24日,美国海岸警卫队“伯索夫”号巡逻舰和美海军“阿利·伯克”级导弹驱逐舰“柯蒂斯·魏柏”号一起通过台湾海峡,这是美国海岸警卫队舰艇首次通过台湾海峡。2020 年3月25日后“阿利·伯克”级导弹驱逐舰多次穿越台湾海峡。拜登政府上任后,美国军舰继续通过台湾海峡,2021年12次;2022年上半年已达6次,持续保持对中国的挑衅态势。

   (二)继续加强台湾的非对称战力及实现“整体防卫构想”

   特朗普政府曾指导台湾构建“整体防卫构想”(Overall Defense Concept, ODC)战略。2018年10月底,美国主管亚太安全事务的助理防长帮办大卫·海尔韦(David Helvey)在首次回应蔡英文当局的相关要求时表示,“美国防部一直在协助台湾思考如何在分散环境中提高联合作战能力,ODC能发挥台湾优势击败入侵势力”。为协助台湾实现“整体防卫构想”,美国集中力量帮其培植不对称战力,要求台湾着重开展瞄准对手弱点或软肋的非对称战争,以在局部获得优势,实现“小赌大赢”。特朗普政府改变奥巴马政府的“打包”军售模式,恢复小布什政府的量少批多模式, 采取“个别审查、个别通告”方式,实现美国对台军售常态化,以降低其敏感度。具体表现为化整为零、呼吁商售、鼓励转移技术等特点。特朗普政府4年内对台军售11笔、价值183亿美元,远超奥巴马政府的8年4笔、价值140亿美元。而且武器性能更先进,进攻性特点更突出。

   美国对台军售以往都是政府行为,私营企业只扮演协助角色。特朗普将美国防工业企业推向前台,同意它们与销售对象直接谈判。2018年4月,美国务院给台湾签发“营销许可证”(Marketing License),允许美国公司基于合规的商业销售模式为台湾潜艇制造提供敏感技术。这相当于授权美国防工业企业直接与台湾谈判。这是自台湾宣布“自产潜艇”以来,美国政府首次正式放宽国防企业对台销售潜艇技术的限制,为台湾“自产潜艇”计划提供助力。这也意味着美国对台军售已逐渐从“官方销售”改为“官方与商业销售并行”模式。商业销售本身所具备的灵活性可确保美台进行更隐蔽和更实质性的军事安全合作。特别是美国可以通过向台湾秘密转让常规潜艇、教练机等先进武器装备的研发和生产技术,配合台湾当局升级军事力量和调整军事战略的企图,或以商业销售形式进行变相研发合作等。2017—2021年,美国政府授权或促成了近25亿美元的对台间接商业销售,并加快第三方武器转移至台湾。

   拜登政府继续开展对台军售,重点加强台军抗登陆作战能力和不对称作战能力。2021年6月7日,美国务卿布林肯(Antony Blinken)在国会表示,拜登政府将坚持其主张,即根据《与台湾关系法》,使台湾必须有自卫手段,美国将继续为此提供重要装备,将继续在这方面与台湾密切合作。为加强台军的不对称作战、特别是抗登陆作战能力,美国对台出售的武器装备主要包括:M109A6自行火炮、先进野战火炮战术数据系统 (AFATDS)、“爱国者”导弹后勤维护以及野战信息和通信系统(详见表 2)。其中M109A6自行火炮射击榴弹时最大射程为24公里,对台军提升抗登陆作战能力作用显著。

   美国常务副国务卿温迪·舍曼(Wendy Sherman)2022年4月6日在国会众议院外交事务委员会听证会上宣称,美国对台军售将“探索加速第三方转交,评估从其它国家军售出口的可能性;推进完成与防务贸易有关的协议,寻求机会改善台湾的自主防卫产业能力”。美国国会在加强美台军事关系、将台湾作为制约中国大陆的棋子方面发挥了推波助澜的恶劣作用。特朗普时期国会通过诸多加强美台军事关系的法案,特朗普都签署成法律。如《2018财年国防授权法》(NDAA FY2018)指出,国会认为美国应加强与台湾的长期伙伴关系及合作,定期向台湾转移必要的防御设备和服务,以便使台湾能够保持足够的自卫能力;关于“红旗”等军演可对台湾部队发出邀请等。《2019财年国防授权法》(NDAA FY2019)的内容包括:及时回应台湾的军购需求,强力支持台湾获得防御性武器,推动美台资深国防官员与军事将领交流,发展不对称战斗力及水下作战能力,推动美台军队之间的联合实战训练和军演等涉台条款。《2020财年国防授权法》(NDAA FY2020)有关台湾的内容包括:美国应实施美台高级军官之间的互相交流计划,借此交流加强两军之间的关系;美国应支持在美受训台湾人员与美国部队共同参加训练的交流计划;美台在西太平洋进行海军演习;思考美国与台湾军舰恢复停靠的可操作性。随后,特朗普政府表示把台湾看作美国“印太战略”的重要合作伙伴之一,强调美国防部应该加强与台军的防卫计划合作,改善协同能力,并让美国军舰定期穿越台湾海峡。

   特朗普执政期间,美国会的涉台提案多达49项,明显高于奥巴马时期的9项。特朗普政府在台湾问题上玩火,也是其签署、国会通过的涉台法案对行政部门的要求。如2018年生效的《与台湾交往法》(Taiwan Travel Act)规定:美国政府应鼓励美台各级官员之间互相交流与访问;美国的政策应该允许所有级别的美国官员访台并与其官员见面;允许台湾高级官员进入美国,并允许他们与美国务院、国防部和其他内阁部门的官员见面。《2018年亚洲再保证倡议法》(Asia Reasurance Initiative Act of 2018)要求美国总统定期批准对台军售,鼓励美国高层官员访台以及将台湾纳入“印太战略”体系。为持续敦促行政部门落实该法,美国国会还将《台湾保证法案》纳入《2021财年综合拨款法案》之中,要求国务卿审查并更新美国务院与台湾交往的相关文件,并报告《与台湾交往法》的实施情况及其变化。

   为防止美国国会在台湾问题上过于冒进,影响美“以台制华”战略目标的推行,拜登政府有时会对国会的涉台提案和法案稍做降温处理,但仍继续签署涉及提升美台军事关系的国会法案。如2021年12月27日,拜登签署了包括建议五角大楼正式邀请台军参与2022年“环太平洋军演”和呼吁制定计划协助台湾强化“非对称防御能力”等内容的《2022财年国防授权法》(NDAA FY2022)。美国对华政策“工具箱”中提升美台军事关系的这些工具存在被滥用的风险。

   (三)继续强化美台军事人员交流及协同训练演习

   从2017年起,美国每年的《国防授权法案》都要求提高美台之间的军事互动层级,同时允许美国助理部长以上级别官员到访台湾。特朗普及拜登政府均注重强化与台湾的各种军事人员交流。

   一是派遣美军小分队轮驻协训台军。特朗普政府后期派遣美国陆军特种部队和海军陆战队小分队轮流驻台协训台湾军队。与以往美军在台人员穿便服住旅馆不同,近年的美军在台小分队人员穿军装驻军事基地,这也是中美建交及美军撤台以来首次发生。

拜登政府继续派遣美国特种作战部队和海军陆战队小分队轮流驻台,协助台湾军队举行相关作战演习和训练。2021年美台开展多项军事合作训练项目。4月美国陆军第五安全合作旅官兵协助台湾联军旅在新竹湖口进行基地训练。美国陆军第五安全合作旅本质上是一个由军事顾问组成的专业团队,他们充当“导师”,有时也参加战斗中的支援行动。美国陆军特战部队和海军海豹突击队与台湾陆军特战部队的联合训练演习继续进行,美海军陆战队特战司令部首次向台湾派遣人员,与台特战部队进行“专家交流”。美国国会参议员还建议美军开设教授台军在特殊情况下开展的“地下抵抗体系”课程。(点击此处阅读下一页)


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