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林鸿潮:战时隐喻式应急动员下的问责机制变革

更新时间:2022-11-11 23:14:57
作者: 林鸿潮  

  

   摘要:  中国的国家动员擅长运用战时话语,其内涵经历了从真实的战时到拟制的战时,再到隐喻的战时的演变。应急动员中隐喻式的战时叙事将治理目标转换为政治目标,为超常规突发事件应对中国家能力的进一步扩展提供了正当化理由,并向体制内外释放了用于催化政治意识和道德意识的信号,极大提升了应急效率。战时话语的有效性源于其背后的权责设定构成对官员的强大压力机制,但体制内外的“压力差”隐藏着法治风险。为了缓释这种压力机制和法治价值之间的紧张关系,应当改变针对官员的问责制,将目前即时、刚性、单独的问责方式进行延时化、弹性化、综合化改革,引入其他一些能够影响官员行为的因素,以之与战时话语所塑造的压力机制对冲。

   关键词:  应急动员 战时隐喻 压力机制 问责制

  

   党的十九届四中全会将“坚持全国一盘棋,调动各方面积极性,集中力量办大事”作为中国特色社会主义制度优势的重要体现。[1]“集中力量办大事”的本质是通过有力的权威实现对人、财、物乃至政治、行政、立法、司法及市场、社会等公共生活诸主体力量的集中,从而实现开展重大工程、完成复杂任务、处理棘手问题的一种治理机制。因此,“集中力量办大事”的治理逻辑既具有技术意义上的规模优势特征,又具有组织意义上的权威整合特征。[2]“社会主义同资本主义比较,它的优越性就在于能做到全国一盘棋,集中力量,保证重点。”[3]当然,由于综合国力的显著增长和国家治理体系的日益完善,许多原来需要“集中力量”才能办得了的“大事”和“难事”,在今天通过常规性的努力或者适度的资源集中就可以完成了。和平的环境与发展的成果使大规模国家动员的应用场景逐步减少,在重大突发事件中进行应急动员成为“集中力量办大事”当前最重要的体现。中国的重大应急行动,带有政治动员驱动的鲜明特点。[4]新冠肺炎疫情防控所取得的重大战略成果,再次证明了动员的价值。习近平总书记在2020年9月召开的全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上就指出:“我国社会主义制度具有非凡的组织动员能力、统筹协调能力、贯彻执行能力,能够充分发挥集中力量办大事、办难事、办急事的独特优势,这次抗疫斗争有力彰显了我国国家制度和国家治理体系的优越性。”[5]

   中国国家动员的经验来源于中国共产党领导下的战争动员和革命动员,在动员中擅长运用战时话语,应急动员也不例外。应急动员是在公共危机情境下,为了尽快避免或减轻危机所带来的严重后果,而从政治、组织和思想上发动政府和社会参与应急管理,以实现公共危机应对能力的快速扩展。[6]战时话语的运用既能够为政治系统的“嵌入”提供正当性理由,又可以向体制内外传达政治信号以形成“政治势能”,是应急动员的重要“成功密码”之一。但是,应急动员战时话语中隐含的压力机制也潜藏法治风险,并可能对应急目标本身的实现形成反噬,不利于将“集中力量办大事”的制度优势更好地转化为治理效能。本文将考察国家动员中战时话语的内涵变迁,分析其功能和优势,同时揭示其背后隐含的压力机制及法治风险,并提出针对这些风险的缓释机制。

   一、国家动员中的战时话语及其内涵变迁

   中国共产党是十分成功的动员型政党,其强大的动员能力在民族独立斗争和新民主主义革命的胜利中厥功至伟,其成功经验为中华人民共和国成立之后的国家动员所继承。考察中国国家动员的话语设计,可以发现其继承了战争动员和革命动员的鲜明风格,特别擅长因事制宜地设计和运用“战争”“战斗”“斗争”“某某战”等词汇。不难发现,这些词汇背后都包含着将国家动员所欲达成之目标的阻碍因素形容为“敌人”的话语逻辑。[7]那么,这样的战时话语到底所指何事呢?通过考察国家动员的历史可以发现,尽管这样的叙事模式始终未变,其具体内涵却在不同时期经历了重大变化。

   (一)真实的战时

   在中华人民共和国成立之后的很长一段时间里,国家仍然面临战争或者战争威胁,这是真实、艰苦的敌我斗争。在国家整体面貌十分落后、各种资源严重匮乏的情况下,为了抵御和防范外来侵略,党和国家不得不动员一切可以动员的力量,举全国之力支持军事斗争和国防建设。无论是全民响应“推行爱国公约、捐献飞机大炮、优待军属”三大爱国号召的抗美援朝运动,还是为了打破帝国主义核垄断、核讹诈,勒紧裤腰带、咬紧牙关搞出“两弹一星”,抑或是在前苏联核威胁之下“深挖洞、广积粮”“备战、备荒、为人民”,国家动员所激发出来的人民伟力一次次创造了奇迹,捍卫了国家主权和领土完整。

   当然,随着和平与发展取代革命与战争成为世界主题,中国已经在很长的时间里远离了迫在眉睫的战争威胁,面向真实敌我斗争的国家动员逐渐淡出了人们的日常生活。若非特别指明,人们在谈到国家动员的时候,已经很少将其等同于战争动员、国防动员。但是,真实敌我斗争的长期磨砺,深刻地塑造了中国国家动员体系的战斗性风格,在“战时情景”之下构建动员话语成为了国家动员的主要叙事方式,其影响延续至今。

   (二)拟制的战时

   中国共产党取得全国执政地位之后,面对一穷二白的国内经济建设家底和严峻的外部威胁,必须继续发挥其善于组织和动员群众的政治优势,通过发动群众巩固政权、恢复经济、改造社会面貌。[8]除了真实的敌我斗争,国家动员还经常用于达成经济社会发展中的某些重要目标。在其动员话语中,国家、人民克服巨大困难达成这些重要目标的过程,也常常被形容为“战争”。一方面,这些目标如果未能达成,将对经济社会发展构成根本性制约,甚至持续地威胁人民的生命财产安全;另一方面,在当时的国力条件下,除了像面对战争那样暂时牺牲局部利益,集中全力于一面,乃至于一点,否则无法保证这些目标的达成。因此,尽管在达成这些目标的过程中并不存在敌对势力的阻碍或破坏,但国家仍不得不将这一过程拟制为“战时”,动员一切力量、克服一切困难去实现目标。

   例如,在建国初期,为了根治绵延两千多年的淮河水患,毛泽东同志发出“一定要把淮河修好”的号召,并指示“导淮必苏皖豫三省同时动手,三省党委的工作计划,均须以此为中心”。1950年10月14日,政务院发出了《关于治理淮河的决定》,成立治淮委员会,统一领导治淮工作。同日,《人民日报》发表《为根治淮河而斗争》的社论进行动员。[9]当时的皖北行署(省级行政区)发出《治淮动员令》,号召皖北人民拿出支援淮海、渡江战役的精神参加治淮工程。《治淮动员令》用两场当时结束不久的战役与治淮工程相比拟,这就是十分典型的战时话语。从20世纪的后半叶直至本世纪初,无论是在抗震救灾、抗洪抢险这样的重大灾害应对当中,还是在开采大型油田、建设大型水利枢纽这样的重大经济建设项目当中,中国都进行过大规模的国家动员。而在其动员口号中,我们都可以发现鲜明的“战时”叙事色彩。

   (三)隐喻的战时

   进入新世纪之后,随着国家实力快速增长和常规治理能力的显著提升,以举国动员的方式集中资源来实现某个经济社会发展目标开始变得既不必要,也不经济。21世纪以来几次大规模的国家动员,主要出现在超常规突发事件的应对当中。换句话说,这个阶段的国家动员主要体现为应急动员。“由于我国的国体和政体性质,以及其自身具备的优点,政治动员模式在重特大紧急事件的治理上仍然发挥主导作用。”[10]

   例如,为了应对2008年春节前后罕见的南方雨雪冰冻灾害,对全国范围内煤电油运的产能进行了动员;2008年汶川地震发生后,发动“举国救灾”和灾后“一省帮一县”的全面对口支援;在2020年初至今的新冠肺炎疫情中,先后动员全国医疗资源支援武汉、上海等地,在全国范围内动员数以千万计的党员干部和群众志愿者参与抗疫。在这些事件中,“战时”叙事仍是十分重要的动员话语。比如,在新冠肺炎疫情发生之后的2020年1月28日,中共中央印发的《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》就用“阻击战”来形容疫情应对之急难险重;此后,地方层面大量使用“战时状态”“战时机制”等说法来描述疫情防控中的紧急态势。媒体对战时话语的运用更加广泛,研究表明,《人民日报》《财新周刊》和《三联生活周刊》在新冠肺炎疫情报道中,使用战争隐喻性词汇的频率都高达80%左右,其中又以代表官方媒体的《人民日报》为最高(84.31%)。[11]中央和省级党报大量运用“人民战争”“整体战”“总体战”“阻击战”“攻坚战”“大会战”“保卫战”等词语指代事件,用“白衣战士”“白衣执甲”等词语指代人员,用“请战”“作战”“阻击”“冲锋”“厮杀”“歼灭”“出征”“决胜”“打赢”等词汇指代行为,用“战场”“火线”“防线”“堡垒”“桥头堡”等词汇指代场所。[12]

   在这些话语中,都包含将疫情防控作为“战争”的隐喻。但需要指出的是,这样的战时叙事在背景上已经发生了进一步变化。那就是,在动员机制发挥作用的这些领域已经建立了常规化的理性官僚制,并在法律上将应急动员预设为常规治理体系特殊情况下的能力扩展机制。[13]也就是说,法律已经清晰地表明,动员只是国家应对重大突发事件的一项例外机制。[14]在启动这种例外机制时,党和国家以战时话语相号召,应当被理解为一种修辞意义上的隐喻。

   二、战时话语的功能及其隐含的压力机制

   人们清楚地知道,突发事件的应对并不是战争,法律也明确界定了应急动员的性质和功能,那么,为什么在动员中仍要运用战时叙事进行话语构建呢?一个十分典型的例子是,在新冠肺炎疫情防控中,很多地方都宣布进入“战时状态”或者启动“战时机制”。而实际上,《宪法》对于什么是战争、对于什么样的国家机关能够决定和宣布战争状态已有明确规定,法学家们也反复指出了这一点。[15]人们也很清楚,病毒或者疫情都不是法律意义上的“敌人”,疫情防控也不是真实的“战争”,更不是《宪法》上所说的“战争”,各地自行宣布的那种状态当然也不是《宪法》上的“战争状态”。那么,这种情况下对战时话语的运用,难道只是战争动员和革命动员的历史传统使然吗?还是另有其他逻辑?要回答这个问题,就不得不探讨应急动员的本质,以及动员中战时话语的独特功能。

   (一)战时话语的两种功能

   在中国,应急动员取得成功有很多重要原因,比如党政互嵌的权力体制,深入“毛细血管”“神经末梢”的党的组织系统和政府基层治理系统,国有经济在基础性行业中占据主导地位,教育医疗等重要社会事业由国家举办,集体本位的文化传统等。[16]但是,通过战时话语将治理目标转化为政治目标,并向体制内外释放政治信号,从而完成政治系统向常规治理系统的“嵌入”,也是其重要的“成功密码”之一。

突发事件是一个基于能力本位的概念,突发事件的发生意味着政府的常规治理能力和事态的应对之间出现了较大的差距。[17]人们早已清楚这一点,也已经知道应当未雨绸缪,为未来可能发生的突发事件提前设计好各种能力扩展机制。这些机制有的和资源相关,如调度储备物资、启动生产能力储备、紧急采购或者征购、紧急征用、动用预算准备金、发行特别国债、开展募捐等;[18]有的则和意志相关,国家紧急权力的行使意味着个体的权利克减和利益牺牲,人们根据其对这种牺牲通常所能容忍的程度,授予国家一定范围的紧急权力,并具体化为各种应急措施。[19]这种事先设计的能力扩展机制是可以被法律化的,法律上规定的各种应急准备机制和应急处置措施,就体现了在大多数情况下国家应急能力所能达到的水平,人们也根据法律上的这些规定对紧急情况下的公私边界形成了比较稳定的预期。如果这些制度在突发事件应对过程中得到了良好遵循,人们自然会认为应急法治得到了实现。(点击此处阅读下一页)


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