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王贵松:民间技术标准的行政利用

更新时间:2022-11-10 10:10:02
作者: 王贵松  

   摘要:  民间技术标准可以转化为官方技术标准,也可以与其共同发挥规制作用。为了应对技术革新的要求,日本确立了将样式规定一律性能规定化的方针,着力推进行政对民间技术标准的利用。这种做法实现了官方性能标准与民间样式标准的差异化组合,既可以发挥官方标准的公定性和安定性作用,也可以发挥民间机构的技术能力优势,为及时更新标准提供可能性。性能规定是在技术标准领域实现“放”“管”结合、公私协力合作治理的一种重要方式。但由于技术标准存在公共性,得到采用的民间技术标准应当在制定时遵守正当程序要求,确保多元利害关系得到合理调整;国家在利用民间技术标准时应当对其实施技术评价,并对其承担最终责任。

   关键词:  技术标准;民间技术标准;性能规定;团体标准;合作治理

  

   技术从来都不为国家所垄断,国家虽然基于安全保障义务的要求,有责任在技术产品上设定一定标准,但在设定技术标准上必然存在一定的能力局限性和因应科技发展的迟钝性。在“放管服”的改革背景下,以确保实现规制目标为前提,在保持技术标准效力的同时努力提高技术标准的科学性、多样性和灵活性,是我国技术标准改革的重要课题。实践表明,民间技术标准可为国家所用。本文拟考察日本的相关经验,对民间技术标准为何可用、如何方为可用的问题展开分析,为技术标准适应科技发展的革新、借由标准实现合作治理、在技术标准上官民关系的规范,提供可资借鉴之路。

  

   一、民间技术标准与官方技术标准的关系

   我国《标准化法》(1988年制定,2017年修改)第2条第2款规定:“标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准,行业标准、地方标准是推荐性标准。”根据制定主体的不同,可将技术标准分为官方技术标准和民间技术标准两类。[1]由国家机关制定的技术标准可称作官方技术标准,包括国家标准、行业标准(过去也称作“部颁标准”)和地方标准。由民间机构制定的技术标准可称作民间技术标准,包括团体标准(协会标准、学会标准)、企业标准等。与1988年版《标准化法》相比,2017年版《标准化法》为了“激发市场主体活力,鼓励团体、企业自主制定标准”,增加规定依法成立的社会团体可以制定团体标准,企业可以根据需要自行制定企业标准。[2]由此,正式明确了民间技术标准的法律地位,这将有助于拓展民间技术标准发挥作用的空间。

  

   民间技术标准与官方技术标准大致存在以下三种关系:第一是转化关系。民间技术标准可成为官方技术标准的基础。技术标准起源于交换性生产,只有进入大规模生产和销售的历史阶段,才有技术标准的必要性。企业置身于市场之中,了解产品的技术问题和市场需求,最有可能、也最有动力去设定技术标准。通常先是企业根据自己的生产经营经验确立一定的标准,并逐步以某种方式获得行业内部的认可,之后再转换为官方技术标准。也就是说,技术标准首先产生于个别企业内部,之后逐步推广,以至广泛接受,为官方所采用。当然,这并不是说民间技术标准的终极发展方向就是被国家接纳为官方技术标准。

  

   第二是并存关系。国家在人才、技术、时间等方面存在局限性,无法、也不应该垄断技术标准的设定权,否则就可能无法反映科学技术的最新发展,甚至妨碍科学技术的更新换代。官方技术标准具有公定性和普适性,而民间技术标准在反映最新科技发展水平上更具灵活性和及时性。两种技术标准具有各自的优势,难以相互取代。官方技术标准与民间技术标准可以并存,民间技术标准在官方技术标准之外仍有发挥作用的空间。2021年,中共中央、国务院印发的《国家标准化发展纲要》也指出:“充分释放市场主体标准化活力,优化政府颁布标准与市场自主制定标准二元结构,大幅提升市场自主制定标准的比重。”例如,我国《食品安全法》(2009年)第25条曾规定:“企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的,应当制定企业标准,作为组织生产的依据。国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准。企业标准应当报省级卫生行政部门备案,在本企业内部适用。”该规定明确了企业标准的两种情形:其一是横生型标准,即在官方技术标准体系树上“横生”出来的标准,在国家和地方都没有就特定事项制定标准的情况下,企业可自主制定标准,规范自身的生产经营行为;其二是上浮型标准,即比国家标准、地方标准更严格的标准。[3]前者属于义务性要求,需要在制定之后备案,后者属于鼓励性要求。但2015年修法时仅明确鼓励上浮型标准,而对横生型标准未予表态。《食品安全法》(2015年)第30条规定:“国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准,在本企业适用,并报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门备案。”《标准化法》第21条也要求“团体标准、企业标准的技术要求不得低于强制性国家标准的相关技术要求”。当然,这种立场就是官方技术标准与民间技术标准的并存关系。

  

   第三是取代关系。民间技术标准在官方技术标准颁布实施之后即行失效。在《食品安全法》施行之后,曾有关于企业标准存废的争议。质疑企业标准存在必要性的观点认为,只有国家标准才是强制性标准,也是判断食品安全的唯一标准,企业标准并无意义。的确,在判断食品安全性上,有国家标准,就没有企业标准作用的空间。在这一意义上,存在官方技术标准取代民间技术标准的关系。但这并不意味着就可以否定民间技术标准的价值。如前所述,它可以转化为国家标准,也可以补充国家标准,同时也是企业提升竞争力的重要手段,在民事法领域也具有重要意义。需要改变的或许是提升企业标准的质量,并废除企业标准的备案制度。[4]

  

   概言之,民间技术标准在标准体系之内具有独立的存在价值,应当受到尊重和积极利用,这既是企业、团体等民间机构的独立价值的体现,也是国家和社会确保安全、提升质量的需要。然而,我国的一个现状是,标准体系不够合理,不适应社会主义市场经济发展的要求,标准的制定由官方主导为主,民间标准缺乏必要的法律地位,不能有效供给快速反映需求的标准。其原因在于,“现行标准体系和标准化管理体制是20世纪80年代确立的,政府与市场的角色错位,市场主体活力未能充分发挥,既阻碍了标准化工作的有效开展,又影响了标准化作用的发挥,必须切实转变政府标准化管理职能,深化标准化工作改革”[5]。为此,2017年修改《标准化法》,在一定程度上修正了不合理的标准体系,但官民互动关系的形成还没有得到应有的重视,还缺乏必要的支持机制和规范要求。

  

   二、规制改革背景下日本对民间技术标准的利用

   既然民间技术标准的价值获得了确认,那么,国家如何利用好民间技术标准、如何充分而适当地发挥民间技术标准的作用,便成为一个现实的课题。这里,先来简要考察日本利用民间技术标准的一项改革。

  

   (一)强化风险规制与放松规制的协调

   技术标准是行政规制的一种手段,在风险管理上也扮演着重要角色。通常而言,风险规制是要强化的,但在重视市场经济地位的立场上,放松规制又是一项基本要求。在何种情形下应强化规制、在何种情形下应放松规制,可否协调乃至如何协调两者之间的矛盾,成为加强利用民间技术标准的认识前提问题。

  

   所谓规制(regulation),是指政府限制私人权利、课予私人义务的活动。在经济危机爆发或经济发展初期,政府常常介入市场,甚至过度规制。在自由主义经济理念复兴之后,放松规制(deregulation,或规制缓和,又被称作不规制运动)成为新的需要,它是指政府放松对市场的干预,缩小政府的规制,恢复市场的自由。但社会发展的不均衡又显示出,仅仅放松规制是不够的,有的领域恰恰是需要政府加强规制,把该管的地方管起来。所以,适当的做法是规制改革,亦即以经济的活性化为目标,根据具体情形放宽、废除或强化对市场的规制。我国现阶段的“放管服”改革(简政放权、放管结合、优化服务)就是一场规制改革,虽然主要是简政放权,但诸如环境、食品、药品等领域又是在加强监管,难题就在于如何把握好“放”和“管”的关系、如何让“放”和“管”得到恰当的组合。

  

   在20世纪末,日本面临着经济全球化、少子化老龄化、信息通信技术革命(IT革命)、环境问题严重化等结构性环境变化。为了应对这种变化,推进经济社会的结构改革,日本政府在1994年设置行政改革委员会,1995年在其之下设立规制缓和小委员会。1998年在其任务完成之后设置行政改革推进本部,并在其之下设立规制缓和委员会,1999年更名为规制改革委员会。1998年3月31日,日本内阁通过《推进规制缓和三年计划》,[6]试图对日本经济社会进行彻底的结构改革,建立向国际开放、立于自我责任原则与市场原理的自由而公正的经济社会,同时使行政由事前规制型行政向事后检查型行政转换。为此,计划在三年间推进规制缓和等:经济性规制原则上自由,社会性规制在最小必要限度的原则下撤销废止或转向更为宽松的规制;通过检查转交民间机构实施等使规制方法合理化;规制内容的明确化、简洁化;规制的国际整合化;规制相关手续的迅速化;重视规制制定程序的透明化。在标准规格及检查检定的重估部分,该计划指出:“在标准、方法上,接受外国数据、引入相互承认制度,实现国际整合;同时对引入自我确认、自主安保、自主检查等进行重估,政府的直接规制以最小必要限度为准。这时对于利用业界团体、公益法人等民间力量的认证及检查检定,以实现引入竞争原理为基本。从减轻受规制的国民负担、促进技术开发、促进设备管理的有效实施等观点出发,在适当的情形下实施性能规定化。”1999年3月30日《推进规制缓和三年计划(改定)》将后一句改为“从减轻受规制的国民负担、促进技术开发、促进设备管理的有效实施等观点出发,探讨将样式规定的基准原则上一律性能规定化”。[7]在计划的附件“基准、规格及检查、检定的重估”中也写明:“探讨为了让标准的内容能够柔软地应对技术革新,原则上将现在样式规定的基准一律性能规定化。”这一做法也为2001年《推进规制改革三年计划》所承继:在经济活动日益全球化的今天,标准、规格及检查、检定(以下称“标准认证等”)对企业活动和消费活动在成本上升、选择范围的限定等方面产生很大影响。为此,在标准认证等的制定和运用之际,保护国民的生命、身体和财产等是各自制度的本来目的,在不妨碍实现诸多政策目的的前提下,尽可能减少对这些活动的影响就是一个重要的考虑。因此,在重估标准认证等之际,要从根本上重估各个制度是否真的有必要维持国家介入的体制,即使有必要维持国家介入的制度,也要在使行政介入必要最小限度的方向上,向以企业自我确认、自主安保为基本的制度转型,推进标准的国际整合化、性能规定化、排除重复检查等。[8]这是在自由主义经济理念指导下的规制改革,样式规定的性能规定化就是既强化政府规制要求、又给企业一定自由的巧妙之策。

  

   (二)从样式规定到性能规定

在技术标准的规定方式中,有样式规定和性能规定两种基本方式,过去的技术标准是以样式规定为中心的。所谓样式规定(日语为“仕樣規定”,specification standard),是指关于产品必须满足的材料、形状、尺寸、含量等具体要求的规定。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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