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邵六益:行政诉讼的“民告官”迷思?

更新时间:2022-11-06 22:03:32
作者: 邵六益 (进入专栏)  

   学术界通常将行政诉讼理解为“民告官”的产物,其实中国行政诉讼的产生有特殊的政法背景。在上世纪八十年代的经济转型过程中,行政诉讼提供了以司法权重新平衡地方政府与企业之间经营权的可能,通过对企业“经营自主权”的司法构建,地方政府对企业的控制被当作违法行为而受到遏制,企业而非公民才是参与行政诉讼的主体。当经济转型任务大体完成之后,已不需要行政诉讼来捍卫企业经营自主权,民商事诉讼成为助力经济发展的重要武器,但行政诉讼并未就此退出历史舞台,而是转到对公民权利的保护上来——公民个人成为行政诉讼原告的主要组成部分,扩大行政诉讼受案范围成为保障公民权的关键,也成为学术研究的重点。行政诉讼重心的这一转型,根植于中国政法环境的变化,也是改革开放四十多年间法治话语变迁的一个缩影。描述并解读行政诉讼重心从经营权到公民权的位移,既是理解中国行政诉讼发生逻辑的必要,也是建构中国法治话语体系的一个努力。

  

   本文以《行政诉讼的重心转移及其政法逻辑》为题,发表于《中国延安干部学院学报》2021年第3期,第109-121页;援引请参考发表版。本文在写作和修改过程中,得到了强世功、陈越峰、王理万、Benjamin L. Liebman等人的指正,在此一并感谢。

  

   一、行政诉讼“民告官”迷思?

  

   行政诉讼是近代以来政治正当性重构的重要组成部分,通过公民起诉政府的制度设计将公权力的神圣性全部褪去,在公私平等的基础上确保公民对国家进行法律追究的可能。在现实的行政过程中,日趋复杂的治理形势要求政府具有相应的自主性,行政权的膨胀使得它经常有“超越”立法机关授权范围之嫌,“传送带”模式难以解释行政行为的全部正当性,[[1]]司法审查是重要的补丁机制,为权力的重新平衡提供了一种可能。[[2]]在行政诉讼的诸多目的和功能中,保障公民、法人和其他组织的权利被视为行政诉讼的“根本目的”,尤其是在具有深厚“官本位”传统的中国,允许和支持“民告官”显得更具标志性意义。[[3]]龚祥瑞先生将《行政诉讼法》的颁布实施誉为“中国法制史上的一个新的里程碑,是旧传统死亡与新观念再生的分水岭。”[[4]]在应松年先生看来,“行政诉讼法是一部推进人权保护和法治发展的重要法律,行政诉讼是化解社会纠纷的一项有效制度,也是依法治国方略中不可或缺的一个方面。”[[5]]

  

   然而,行政诉讼法的主要功能并非一直如此清晰,行政诉讼在司法实践中也并不总是能够很好地实现上述价值。长期以来,行政诉讼的功能难以得到很好的发挥——“立案难、胜诉难、执行难”,无法有力保障行政相对人的权利,进而改革、完善行政诉讼制度,成为大多数研究者所分享的共识。[[6]]如果说时至今日,行政诉讼保障人权的功能都难以完全实现的话,在整体法治环境更差的三十多年前肯定更为困难,决策者和实践者也不太可能对行政诉讼寄予那样的期待。那么,在三十年前,行政诉讼法到底是基于什么样的考虑被创设出来的?行政诉讼是否承担了权利保障之外的其他的功能?[[7]]

  

   贺欣(He Xin)从政治控制机制的角度指出,行政诉讼为给改革时期的上级政府控制下级提供了一种全新的选择。[[8]]裴文睿(Randall Peerenboom)进一步对行政诉讼的发展历程进行了阶段划分,他认为,在传统中国乃至“毛时代”,行政法的功能主要在于保证行政的效率,通过要求政府官员和民众守法来推行自上而下的治理;而现代行政法则是为了在管理效率与维护个人权利之间寻求平衡,并非仅仅出于保护个人权利的目的。[[9]]贺欣与裴文睿都看到了行政诉讼诞生之初的时代背景,并未以“民告官”的理论想象去裁剪历史。然而,二人的研究都是从行政诉讼外部视角进入的,从行政诉讼内部视角来看,上述转型主要体现在行政诉讼主要案件类型的变迁。

  

   本文通过研究发现,中国行政诉讼的主要功能在设立之初并非是抽象的“民告官”——公民个人并不是行政诉讼的重要参与者。上世纪90年代,行政诉讼的重要功能是通过审理侵犯企业经营自主权案件,来增强企业活力、推动社会主义市场经济的建立和完善。在市场经济大体上建立起来之后,企业的自主经营、自负盈亏成为不证自明的通例,行政诉讼的上述功能褪去光环,逐渐展现出“民告官”的基本意象——公民个人而非企业成为行政相对人的主体。行政诉讼产生之初所承担的职能并非是权利保护,民告官的理论设想在行政诉讼实现一次重心转移后才成为现实。勾勒并研究行政诉讼领域的这种变化,可以帮助我们对一部施行三十多年的重要法律有一个全新的认识,在学术话语之外丰富中国行政诉讼的图景。与此同时,行政诉讼的“民告官”理念在表达与实践之间的分野,也展现出理解中国法治进程的政法视角与法政视角的交织,为我们认识中国法治四十年的变迁提供了一个窗口,也是建构中国法治话语体系的一个努力。

  

   二、政府与企业:经济改革中的经营自主权

  

   1982年《民事诉讼法(试行)》认可了司法实践中行政诉讼的存在,但当时并未启动专门的《行政诉讼法》立法工作。是年8月,五届全国人大常委会在讨论海洋环境保护法时,曾就是否可以对行政处罚不服向人民法院起诉产生过争议,最终在彭真等人的“力挺”下使得相关条款落地。[[10]]到80年代末,决策层开始考虑制定专门的《行政诉讼法》,据江平先生回忆,将《行政诉讼法》的制定提上日程,主要是由于王汉斌、陶希晋等立法官员的推动,而非学术界的倡议。[[11]]为什么决策层在这个时期主动提起了立法动议,试图通过行政诉讼的方式将行政权力关进“法律的笼子”?

  

   (一)经济转型中的经营自主权

   理解行政诉讼的出现离不开当时的经济转型背景,行政诉讼与国家下放经营权给企业、发展经济的大局联系在一起。在计划经济条件下,各级政府直接掌握经济管理权,改革开放后这日渐成为企业的障碍,经济改革需要不断充实企业的自主权。邓小平曾提到,“当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自主权,使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神。”[[12]]原中央编办主任张志坚先生认为,从上世纪70年代末80年代初开始,中央已经开始推行多种形式的利润留成,以便扩大国有企业经营自主权。[[13]]然而,中央的决策在地方受到抵制,地方政府希望保留辖区企业的经营权,以维持自己的财政税收。尽管中央在“央-地关系”中居于主导地位,但地方政府仍旧有各种办法来消极对待中央放权给企业的要求,科层化的制约难以打破。单纯依靠过去的行政系统内部的方式难以实现经济改革的目标,看似孱弱的法院恰好能够在“条块格局”下发挥一定的作用——通过引入司法权这一极,将可能侵犯企业经营自主权的纠纷纳入司法审查的范畴,打破地方权力天平的平衡,重新配置企业的经营权。[①]

  

   在审理这些新颖案件的过程中,“经营自主权”这个市场经济下新名词的含义逐渐清晰起来,借助司法判决从纸面走向真实世界。工矿和企业也在中央的支持下摆脱了地方政府的控制,获得更多经营自主权,从而盘活了市场,发展了经济。[[14]]中央决定下放企业经营自主权的真实目的在于发展市场经济、促进生产,但在1984年颁布《中共中央关于经济体制改革的决定》时,市场经济还未完全确立,《决定》无法直接从市场经济的角度去论证改革的正当性,只能采取迂回的论述方式:

  

   由于社会需求十分复杂而且经常处于变动之中,企业条件千差万别,企业之间的经济联系错综繁复,任何国家机构不可能完全了解和迅速适应这些情况。如果全民所有制的各种企业都由国家机构直接经营和管理,那就不可避免地会产生严重的主观主义和官僚主义,压抑企业的生机和活力。因此,在服从国家计划和管理的前提下,企业有权选择灵活多样的经营方式,有权安排自己的产供销活动,有权拥有和支配自留资金,有权依照规定自行任免、聘用和选举本企业的工作人员,有权自行决定用工办法和工资奖励方式,有权在国家允许的范围内确定本企业产品的价格,等等。[[15]](着重号为引者所加,下同)

  

   官僚主义和主观主义这两个“主义”,在中国共产党历史上一直是遭到批判的对象。《决定》给原先计划经济时代的企业管理方式戴上这两顶帽子,以便在政治上获得主动权,避免改革引起路线斗争的风险。但是,利益的重新分配会有阵痛,将企业的经营与控制权从地方政府手中收回,势必会影响到地方政府的收入,如何让地方政府愿意放下手中的权力?《决定》没有明说,需要在实践中去寻找合适的方式,摸索合适的手段,行政诉讼为这种转型提供了一个突破口。尽管司法机关在权力体系中的地位并不很高,但是在条块框架下,地方法院具有一定的独立性,可以在中央的支持下发挥一定的作用,很多研究也从侧面证明了这一点。如有研究指出,在最高法院的支持下,地方法院能够在策略性服从地方政府的表面下,推进行政诉讼的进程,反过来也提升了法院在地方政治中的地位。[[16]]法院助力经济转型,主要是通过审理侵犯企业经营自主权案件来实现的。

  

   需要说明的是,侵犯企业经营自主权案件在数量上并不是最多的。在上世纪90年代初,行政诉讼中数量最多的是涉及公安、土地的行政案件,如1993年全国行政诉讼一审案件27911件,涉及公安7018件,土地8063件,城建2038件,林业1971件,其次才是工商571件。[[17]]这种分布与很多其他研究所展现的情形是一致的,龚祥瑞先生于1991-1992年间领导的调研结果也显示,在行政相对人打官司的对象中,土地(房产)机关、公安、工商、卫生、税务占比最高,分别为28.4%、27.3%、17.0%、10.2%、5.7%。[4]327由于当时的统计口径并不明晰,我们难以精确地发现原告构成情况的数据,如在《中国法律年鉴》中没有以行政诉讼的原告构成来进行分类的,但基本态势是清晰的。在1996年《行政处罚法》颁布实施之前,公民起诉行政机关的案件很少,张尚鷟先生指出,“在这个期间,起诉到法院的行政案件,多数是涉及国家经济行政管理的‘官告官’的经济行政案件,这期间,‘民告官’的行政案件,在广大公民法制观念淡薄,一般还不愿意到法院去‘打官司’的情况下,告到法院去的涉及政府在行政管理活动中侵犯公民权利和利益的行政案件,是不多的。”[[18]]

  

   李本教授(Benjamin L. Liebman)通过实证研究也发现,在最早的环境行政诉讼中,原告基本上都是企业。[②]其实,在大量的涉及公安治安管理的行政案件中,也是为了通过司法权的介入,适度平衡公安机关在社会治理中的角色,最终改变新中国成立初形成的“国家安危公安系于一半”的局面,[[19]]这一变化在刑事诉讼中已经被更清晰地发现,从公安为中心转向公检法的分工、配合与制约,不仅仅是观念变迁的产物,更意味着社会治理体系的转型与重塑。[[20]]尽管侵犯企业经营自主权案件在数量上并不是最多的,但却是最受重视的,我们可以从最高人民法院院长所做的工作报告中看出这一重要性。

  

最高人民法院的工作报告是其向最高国家权力机关所做的工作汇报,能够体现其工作中“最闪光”的部分,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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