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谢庆奎:论政府创新

更新时间:2022-11-03 00:01:41
作者: 谢庆奎  

  

   创新是新世纪前进的号角和发展的动力。江泽民同志曾精辟地指出:“创新是一个民族进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力,也是政党永葆生机的源泉。”但创新不是随心所欲,不是标新立异,也不是标语口号。创新就是变旧为新,就是增量改革,就是与时俱进。创新分为理论创新、制度创新、科技创新,也可分为政治体制创新、经济体制创新、社会文化体制创新。政府创新是这些创新的结合部、突破点,具有特别重要的意义。政府创新就是在不断积累的基础上,探索适应新环境变化和新现实挑战的政府体制的新模式与政府运行的新方式。

   一、政府创新的涵义

   综合国内外理论界和实践界的认识以及我们自己的研究,我们认为,政府创新的涵义包括外延和内涵两个方面。从外延上来说,政府创新按划分角度的不同,可分为绝对性政府创新和相对性政府创新,历时性政府创新和共时性政府创新,狭义政府创新和广义政府创新,以及政府元创新和政府组合创新。从内涵方面讲,政府创新不仅包括了政府创新的主体,更包含了政府创新的客体,尤其是后者,因为它才是政府创新的对象以及出发点和落脚点。政府创新的客体又可分为静态和动态两个方面,其中,静态方面包括四个层面:一是理论层面上的政府创新,包括政府理论、观念和管理方式等方面的创新;二是体制层面上的政府创新,体现为结构和功能上政府创新的主要内容,即政府体制和职能方面的创新;三是人员层面上的政府创新,体现为公共行政人员行政能力的不断提升和发展;四是操作层面上的政府创新,即实行电子化政府。动态方?面的政府创新则是指政府管理实践上的创新。

   (一)政府创新的外延

   绝对性政府创新是指具有一般价值的政府创新,这种价值对多个应用个体都具有新意,并且可以应用到多个个体上,具有普遍适用性。例如,政府出台某项具有普遍性的新政策,即属绝对性政府创新。相对性政府创新是指作为个体的政府工作人员在实际工作中所进行的具有特殊价值的政府创新,这种特殊价值仅相对于应用该创新的个体具有价值和意义,只适用于一人一事上。例如,某公务员在遇到特殊情况而又无章可循时,通过个人的努力来有效地解决相应问题,即属相对性政府创新。由于相对性政府创新自我性强、启发性强,具有可参照性和间接的可复制性,易于形成有价值的经验,因此,在政府创新过程中更应提倡和重视。

   历时性政府创新是指建立在社会历史发展的真实进程基础上所进行的继承过去、开创未来的一种不同历史时期、不同发展阶段的纵向整体性的政府创新。从社会形态转变这一历史长河中来看,历时性政府创新就是指在继承前一社会形态的政府传统和开创未来社会形态政府创新之间所进行的具有定向性社会形态的政府创新,如当前社会主义时期在继承资本主义的政府传统和开创未来更高社会主义发展阶段之间所进行的社会主义定向性的政府创新即属此例;从某一特定历史时期来看,历时性政府创新是指各国政府为实现阶段性改革和发展而进行的承前启后的政府创新,如在商品经济、市场经济占据主导地位的当代,我国在继承计划经济的政府传统基础上所进行的社会主义市场经济的政府创新即属此例。共时性政府创新是指在某一特定历史时期内所进行的一种横向整体性的政府创新。它不仅涉及到中外政府创新之综合,国内不同层次如中央政府与地方政府,不同区域如东部、中部、西部的政府创新之综合,也涉及到不同领域如政治、经济、文化和社会等领域的政府创新之综合。总之,把历时性政府创新和共时性政府创新相结合,通过历时性和共时性的政府综合创新,才能逐步形成古今中外优势互补的政府创新机制,以保障政府不竭的生机与活力。

   狭义政府创新指的是狭义政府的综合创新,它既包括纵横“十字”型政府创新即纵向的政府层级及横向的行政区划方面的政府创新,也包括政治与行政统一性政府创新,这主要是指随着社会和政府的发展,政府的政治性和行政性的“双重性”日益凸显,呈现出政治性和行政性的统一。广义政府创新则指的是广义政府的综合创,即政府立法创新、政府司法创新和政府行政创新(狭义政府创新)三者之间相互作用、相互促进的“同步”创新。当代中国政府由于实行中国共产党的领导,政治与行政彼此间相互支持,联系紧密,“政府”的政治通常就表现为善恶是非,“政府”的行政则通常就表现为效率优劣,而“政府”的载体——办公机构则通称为国家机关,因此,中国政府的政府创新就不能局限于政治创新或行政创新,而只能将政府的政治创新与政府的行政创新并举,以突出政府综合创新特征。

   政府元创新是指政府所进行的前所未有的、具有原创性或首创性的政府创新;政府组合创新则是指政府所进行的通过重新组合现有资源或方式、观念、制度而产生的政府创新。政府组合创新尽管并不具有原创性,但由于它针对现状进行了解构和重组,这就赋予了它一种全新的结构和功能,从而实现了政府创新的意义。

   (二)政府创新的内涵

   政府创新的内涵包括四个层面:

   第一,理论层面的政府创新。它主要是指关于政府的起源、性质、目的、规范、环境、结构、功能和发展等方面的理念与知识的创新。在市场经济的条件下,政府创新是指适应政府管理模式的变迁,在公共服务领域引入市场机制和价值判断,建立公共服务领域的市场竞争机制和社?会公正机制,以实现更多的市场和更小、更有效、更正义的政府。如“新公共行政学”的行政理论创新运动,不但在行政管理理论沿革过程中具有里程碑的意义,而且它也是对新公共管理理论的有益补充,其贡献在于将价值判断和社会公平标准注入到新公共管理的效率目标之中。正是在新公共行政理论的授权与分权决策中,创造民主工作环境、市民参与政策制定、顾客导向等主题下,新公共管理理论的市场导向、突出效率的改革方案才能更加切合实际,取得良好效果。又如,在建设服务型政府的时候,政府理念一定要由“官本位、政府本位、权力本位”转变为“民本位、社会本位、权利本位”。“官”、“民”本位观念不转换,所谓“服务”只能是一种恩赐,且不会长久,服务型政府的建设最终成为泡影。

   第二,体制层面的政府创新。它主要是关于政府的民主制度、法律制度、经济制度、文化制度等方面的具体制度在结构和功能上的创新。具体到各国的情况,是指在政府和政治以及行政、立法、司法等的横向关系上,以及中央政府和地方政府的纵向结构上,加以全面的改造和创新,重塑政治与政府(政策制定和政策执行)之间以及府际关系。由于政府在制度创新中具有强制优势、组织优势、效率优势,因而政府体制创新通常是交易成本最低的创新形式。而且,政府体制创新来自统治者而不是选民,这是因为后者总是面临着搭便车问题。但是,政府体制创新的有效性受多种因素的制约,其中主要有统治者的偏好和有限性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突等。

   第三,人员层面的政府创新。它是指政府工作人员行政能力的不断提升和发展。影响公共行政创新的因素很多,但最重要的是在合适的时间、合适的地方拥有相应经验和能力的合适人才。政府工作人员的观念、知识、经验、能力、工作方式与方法的不同,将在很大程度上影响政府的工作效率和效益,直接关系到政府形象的提升和政府合法性基础的加强,需要认真研究和高度重视。因此,必须严把政府工作人员进口关,大量引进高素质人才,淘汰不合格人员,并且对在岗人员加强培训,不断更新观念、知识、技能,使政府行政人员的行政能力不断得到提升和发展。

   第四,操作层面的政府创新。它是指政府工作的信息化或电子化政府,是行政事务在操作层面的政府创新。西方国家在实施电子化政府工程中,首先强调信息基础设施的建设和网络技术的推广应用,这是技术理性和效率主义的表现。1993年,美国总统克林顿和副总统戈尔首倡电子政府时强调两点:一为减少“橡皮图章”,加速政府对国民需求的回应,让国民能够更快捷、方便地了解政府,并能“一站式”满足国民向政府申请贷款、竞标合同、网上付税等服务;二为重塑美国政府的运行系统,使之更有效率,运作成本更低,并“彻底扫除美国政府的官僚作风”。美国政府在这里强调的是服务。中国在引进西方国家的政府电子化的过程中,表现了一定的盲目性,一哄而上,掀起了一股电子化政府的浪潮。这股浪潮是在中国IT产业的推动下形成的,并与各级政府的“形象工程”、“面子工程”、“政绩工程”挂钩,结果在花费了近万亿元之后,大多变成了摆设,没有发挥应有的效益。服务型政府也要求实行电子政务,政府的法规、文件、办法、会议上网,让民众知情,只有知情,才能参与;申报、网上审批,可以方便民众办事,简化办事程序,提高办事效率。这种创新既能为民众办事带来方便,更好地为民众服务,又能提高行政效率和效益,使政府操作和运行过程更加透明,更加便于民众的监督,有利于政府行政过程的科学化、民主化和现代化。但是,操作层面的政府创新,必须明确方向,端正目的,防止一哄而起,盲目攀比。政府应该加大投入,加强信息基础设施建设和网络技术的推广运用,加快政府电子化的建设,以推动服务型政府的早日建成。

   二、政府创新的目标和动力

   (一)政府创新的目标

   传统的政府管理强调的是行政效率的改善和提高,新公共管理和新公共行政的“治道”理论和实践的兴起与发展,使政府管理体制改革目标日趋广泛和细致。概括地讲,这些政府创新目标主要有如下五个方面:一是提供公民看重的高质量的服务,将一度被认为是消极接受服务的公民看作是积极的顾客,满足这些顾客的要求是政府至高无上的职责和目标;二是接受竞争和开放的思想,分清哪些服务由公共部门提供,哪些服务由私营部门提供,哪些服务又是由两方面合作提供,始终保持公平竞争的服务思想;三是将政府的政策制定与提供服务职能分离,实现政府管理职能和政府服务职能的明确定位这一目标;四是以是否完成业绩目标为基础对组织和个人进行评估和奖励;五是最大限度地提高人力和技术资源的能力,追求政府组织的发展和政府行政能力与行政效率的提升。从这五个方面的目标来看,政府创新的目标实质上就是建设一个服务型政府,就是民主政府、有限政府、法治政府、责任政府、绩效政府。

   具体到有中国特色的社会主义初级阶段,正如党的十六大所指出的,深化行政管理体制改革、进行政府创新的目标是“建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。这一目标要求,政府创新要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的原则,继续推进政府机构改革,进一步转变政府职能,改进管理方式。它还要求政府创新应建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行等环节加强对权力的监督,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。进一步来说,这一目标还要求适应行政法治的需要,政府应加快制定《行政程序法》,以实现我国行政管理的公开化、程序化,为建立公正透明、廉洁高效的行政管理体制提供立法保障。此外,政府还应完善行政公开制度,逐步扩大行政公开的范围和行政公开义务主体的范围,实现行政公开方式的多样化。

不论什么阶级性质和组织类型的政府,从长远和根本的意义上来讲,推进政府改革和发展,不断实现政府创新,其宏观的长远目标应是促进国民经济和社会的可持续发展,保障人民的安全、和平和福利。这是由政府本身的性质和目的所决定的。正如洛克所说:“谁握有国家的立法权或最高权力,谁就应该以既定的、向全国人民公布周知的、经常有效的法律的,而不是以临时的命令来实行统治;应该由公正无私的法官根据这些法律来裁判纠纷;并且只是对内为了执行这些法律,对外为了防止或索偿外国所造成的损害,以及为了保障社会不受入侵和侵略,才得使用社会的力量。而这一切都没有别的目的,只是为了人民的和平、安全和公众福利。”洛克这段话清楚地表明,维护和促进人民的和平、安全和公众福利应是一切政府工作的出发点和落脚点,(点击此处阅读下一页)


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