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娄胜华:深刻把握“一国两制”实践的规律性

更新时间:2022-11-02 22:57:05
作者: 娄胜华  

  

   上世纪八十年代提出“一国两制”方针,1997年与1999年“一国两制”理论分别在香港与澳门付诸实践。作为一项前无古人的开创性事业,“一国两制”理论内涵与制度体系随着实践发展而不断丰富,国家主席习近平《在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话》中特别指出,“只有深刻理解和准确把握‘一国两制’的实践规律,才能确保‘一国两制’事业始终朝着正确的方向行稳致远”。习主席的讲话对“一国两制”的实践规律进行了深刻总结,体现了对“一国两制”实践的新认识,丰富和发展了“一国两制”理论,为不断推进“一国两制”实践提供重要遵循。

   一、“一国”与“两制”的关系

   在政治上,深刻把握“一国两制”实践规律,必须正确认识“一国”与“两制”之间的关系。实际上,“一国”与“两制”关系是正确实践“一国两制”方针的认识基础。“一国两制”是一个完整概念。“一国”与“两制”并非等量齐观的平行并列关系,更不是“对立”关系。“一国”是实行“两制”的前提和基础,“两制”从属和派生于“一国”并统一于“一国”之内。没有“一国”就没有“两制”。“一国两制”的初心是实现国家统一,是维护国家主权、安全和发展利益的需要。因此,在维护国家安全上,只有“一国”之责,没有“两制”之分。而坚持“爱国者治港”原则,是事关国家主权、安全、发展利益与香港长期繁荣稳定的根本原则,也是超越意识形态的普遍性政治原则。只有坚持“爱国者治港”“爱国者治澳”,才能保障“一国两制”方针与中央对特别行政区的全面管治权得到落实,香港、澳门的长治久安才能得到保证。

   正确的“一国两制”关系论及时纠正了“井水”“河水”论,停止了“授权论”“分权论”的理论纷争,为中央在特区行使全面管治权提供了理论基础。准确把握“一国”与“两制”关系,正确落实“一国两制”方针,就必须坚持“爱国者治港”“爱国者治澳”原则,为正确理解维护中央对特区的全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合奠定理论基础。

   二、坚持与完善的关系

   在认识上,深刻把握“一国两制”实践规律,必须正确认识“一国两制”的坚持与完善关系。提出“一国两制”的目的是为了实现祖国统一,因此,维护国家主权、安全与发展利益是“一国两制”的初心,而保持特区长期繁荣稳定同样也是“一国两制”的基本目标。可以说,维护国家主权、安全及发展利益与保持港澳长期繁荣稳定是“一国两制”的根本宗旨。所以,对于经过实践反复检验的、符合国家与民族根本利益、符合港澳根本利益、得到 14 亿多祖国人民鼎力支持及港澳居民一致拥护的、也得到国际社会普遍赞同的“一国两制”这样的好制度,没有任何理由改变,必须长期坚持。

   同时,作为一项前无古人的制度创新,完全没有先例可循,必然具有复杂性与艰巨性,需要在实践中不断经受检验并完善。习近平主席强调:“‘一国两制’的制度体系也要在实践中不断加以完善。”实际上,对“一国两制”的“坚持”,就是明确“一国两制”的方向;对“一国两制”的“完善”,就是保持“一国两制”的活力。应对挑战与变化正是彰显“一国两制”强大生命力的过程,也是“一国两制”不断成熟与完善的过程。“一国两制”的稳定性与开放性是坚持与完善“一国两制”的必然要求。坚持和完善“一国两制”制度体系,就是为了使“一国两制”在正确的方向上保持强大的生命力。

   三、坚定不移与准确贯彻的关系

   在实践上,深刻把握“一国两制”实践规律,必须正确理解“一国两制”的坚定不移与准确贯彻关系。在理论上,习近平主席在总结“一国两制”实践的规律性时,强调“两点论”,即一要坚定不移贯彻“一国两制”方针,确保不会变、不动摇。因为只有“一国两制”,才能够在维护国家主权、安全、发展利益前提下为港澳创造无限广阔的发展空间。二要全面准确贯彻“一国两制”方针,确保不走样、不变形。“一国两制”方针是一个完整的体系。维护国家主权、安全、发展利益是“一国两制”方针的最高原则,是“一国两制”的初心与核心要义。习近平多次强调的“两点论”明确了贯彻“一国两制”的基本思路和原则方向。

   实行“一国两制”,符合国家根本利益,符合全国人民共同意愿,符合港澳居民利益,符合港澳繁荣稳定实际需要,因此,必须坚定不移地贯彻执行。

   由于“一国两制”属于新生事物,部分港人对其初衷与内涵未能全面掌握,更有极少数人士甚至故意歪曲。一些反中乱港分子故意曲解“高度自治”、“港人治港”和“五十年不变”,试图将“两制”凌驾于“一国”之上,挑战中央权威,藉机占据立法会席位,做出各种倒行逆施行为。2019年更藉“修例风波”勾结外国势力,香港因此而陷入动乱之中,使“一国两制”的伟大构想走样变形,甚至陷入危机。幸由中央出手止暴制乱,制定《香港国安法》和落实以“爱国者治港”原则的新选举制度,于政权机关内摒弃反中乱港势力,使香港社会实现由乱及治。

   所以,贯彻“一国两制”方针必须坚持两点:一是坚定不移,确保不会变、不动摇;二是全面准确,确保不走样、不变形。“一国两制”方针只有不走样、不变形,“一国两制”实践才能行稳致远。

   四、中央全面管治权与特区高度自治权的关系

   在权力关系上,深刻把握“一国两制”实践规律,必须全面准确理解中央全面管治权与特区高度自治权之间的辩证统一关系。

   实际上,自回归之日起,港澳已重新纳入国家治理体系,中国对港澳恢复行使主权是恢复行使包括全面管治权在内的完整主权。中央拥有对港澳特区的全面管治权,既包括中央直接行使的权力,也包括授权港澳特区依法实行的高度自治。中央对特区的全面管治权,体现在主权层面;中央授予港澳特区高度自治权,体现在治权层面。中央的全面管治权是授权特区高度自治权的前提和基础,授予特区高度自治权是中央对特区行使全面管治权的体现。

   全面管治权与高度自治权体现的是中央政府和特别行政区政府关系的本质,即中央政府与地方政府的关系,是管辖与被管辖、领导与被领导的关系。按照“一国两制”方针,中央政府不干预基本法规定的属于特别行政区高度自治范围内的事务,但是,中央政府对特别行政区依法行使的权力必须得到尊重,特别行政区政府必须贯彻落实中央政府作出的有关特区事务的决策。

   中央的全面管治权和特区的高度自治权是统一关系,任何情况下都不能将两者割裂与对立起来。特区的高度自治权不是固有的,不是完全自治,也不是分权,其唯一来源是中央授权,本质上属于“授权性权力”,中央授予特区多少权力,特别行政区就享有多少权力,没有所谓的“剩余权力”。对于特区的高度自治权,中央具有监督权力。

   回归以来,中央政府用好宪法和基本法赋予的权力,先后任命历任行政长官和历届特区政府主要官员,行使基本法解释权、重大事项决定权、特区法律备案审查权、全国性法律在特区实施的决定权等,对港澳特区实行了有效的管治。而在特区内部,形成行政主导的权力关系。行政、立法、司法机关依照基本法和相关法律履行职责,行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合,司法机关依法独立行使审判权。

   五、核心内涵与制度保障的关系

   在制度上,深刻把握“一国两制”实践规律,必须用制度保障“一国两制”核心内涵的落实。“一国两制”理论提出后,在处理香港回归问题上得到首先运用。1982年宪法修改中加入第31条特别行政区条款,以及1990年制定的《香港基本法》与1993年制定的《澳门基本法》将“一国两制”内涵具体落实到制度上,从此,由宪法与港澳基本法奠定起港澳新的宪制秩序。自此,中央和特区政府严格依照宪法和基本法办事,坚持依法治港治澳。

   而随着“一国两制”实践的深入及对其内涵认识的加深,各项制度也逐步得到完善。例如,通过主动释法遏制和反对“港独”行径。针对香港特区第六届立法会议员宣誓过程中极少数候任议员宣扬“港独”等违法言行,2016年11月7日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议表决通过了关于香港基本法第104条的解释,明确依法宣誓的含义和要求,为依法取消有关人员的立法会议员资格提供了明确的法律依据。澳门特区依据全国人民代表大会常务委员会有关释法精神,主动在立法会选举法中增加了“防独”条款。

   针对香港发生的2014年“占中事件”与2019年“修例风波”导致的社会管治危机,习近平主席提出“三条底线”:任何危害国家主权安全、挑战中央权力和香港特别行政区基本法权威、利用香港对内地进行渗透破坏的活动,都是对底线的触碰,都是绝不能允许的。并具体提出“三个坚定不移”:中国政府维护国家主权、安全、发展利益的决心坚定不移,贯彻“一国两制”方针的决心坚定不移,反对任何外部势力干涉香港事务的决心坚定不移。为彻底扭转香港社会的发展方向,必须坚定落实“爱国者治港”原则,特区的管治权必须牢牢掌握在爱国者手中。为此,制定实施了《香港国安法》、完善了香港特区选举制度、支持特区完善公职人员宣誓制度等,从而迎来香港特区拨乱反正的转折点。

   因此,只有不断地完善各项制度,才能保障“一国两制”内涵的落实,从而推动“一国两制”沿着正确的轨道行稳致远。

   六、融入国家发展与保持港澳自身优势的关系

   在发展前景上,深刻把握“一国两制”实践规律,必须清楚港澳在保持自身特色与优势的同时需要融入国家发展大局。香港与澳门具有背靠祖国、联通世界的得天独厚优势。长期以来,在国家的改革开放与现代化建设进程中,港澳发挥了连通内地与海外的桥梁和窗口作用,在技术、资金、人才、货物等方面支援内地建设,促进了国家的对外开放。但是,香港与澳门毕竟地域狭小、资源有限、对外依赖度高,因此,必须利用内地的市场与资源,特别是内地快速发展带来的难得机遇,积极融入国家发展大局,对接“十四五”规划及粤港澳大湾区建设规划,寻找自身发展的新空间与新动能,使港澳同胞尤其是青年人在祖国内地获得就业、创业、生活、工作的新机遇。

   过往实践与未来发展表明,内地与港澳是优势互补的关系,是互相促进的关系。对于港澳来说,一方面,要不断融入祖国内地寻找发展机遇;另一方面,港澳要保持自身特色与优势。融入内地发展,不是要使港澳变得与内地城市一样,而是更好地发挥港澳的特色与优势。对于香港来说,其特色与优势包括国际金融、航运、贸易中心的地位,自由港与低税制,普通法制度,自由开放规范的营商环境,畅通便捷的国际联系等;对于澳门来说,其特色与优势是世界休闲旅游中心、自由港与低税制、与国际接轨的制度规则、与葡语国家及欧洲的历史联系等。

   随着中国改革开放的深入,港澳以其特有的优势深度融入国家发展,必将推进国家在对外开放的领域、范围、层次等方面深入拓展。与此同时,香港与澳门才能获得更大的发展空间与机遇。可见,香港与澳门融入国家发展大局与保持自身具有的独特地位和优势,既符合国家根本利益,也符合港澳根本利益。

   时至今日,“一国两制”经历了从理论到实践、从初步实践到深入实践的发展过程,对于香港来说,随着香港国安法与新选举制度的有效实施,“爱国者治港”原则得到全面落实,“一国两制”实践进入了新的历史阶段。只有更好地把握“一国两制”实践规律,才能保证“一国两制”在实践中行稳致远。

  

   娄胜华,澳门理工大学人文及社会科学学院教授


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文章来源:《中国评论》月刊2022年10月号
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