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苑鹏:宅基地“资格权”制度的历史演化与改革深化

更新时间:2022-10-31 00:31:42
作者: 苑鹏  

   内容提要:中国特色的宅基地“资格权”人经历了从农业合作化时期的劳动群众、农民社员,拓展到人民公社时期的农村人口,21世纪以来又回到农村集体村民成员的封闭化的过程。其背后反映的是宅基地“资格权”复合性权利属性的变化:从社会主义建设初期保障农民成员的基本生计,到社会主义制度全面建立后实现“居者有其屋”的公民基本生活保障,再到社会主义建设发展时期强调“一户一宅”的平等居住权。进入新时代后,“宅基地”资格权逐步走向成员财产权。未来改革应在构建城乡统一住房保障体系下,继续朝着农户财产权化的方向发展。

   关 键 词:宅基地  三权分置  资格权  成员权  用益物权

  

   2020年启动的新一轮农村宅基地制度改革试点的重要任务之一是探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的有效实现形式。从已有文献来看,当前学术界对于“资格权”权属的争议最大,存在“成员权”[1-4]、“身份权”[5-6]、“使用权”[7]、“用益物权”[8]、多种权利叠加[9-12]、从“三权”体系中来[13-14]等多种不同观点。虽然宅基地“资格权”是近年来改革中出现的新概念,但从历史发展逻辑看,自新中国成立、全面完成土地改革后,谁有权利获得或使用集体的土地建造私人房屋,以及对房屋所占的土地拥有何种权利等问题就一直存在。为此,本文使用宅基地“资格权”概念,考察新中国成立以来各主要历史阶段宅基地“资格权”的演化,进而对宅基地“资格权”的权属进行辨识,并对相关改革的深化进行展望。

  

   一、中国特色集体所有宅基地“资格权”制度的建立

  

   中国特色的宅基地制度与农村土地集体所有制的确立同步推进。在确立“耕者有其田”制度后,宅基地“资格权”从建立具有阶级属性的住房“资格权”制度,逐步转变为以保障农村人口基本居住权益为标志的宅基地“资格权”制度。

  

   (一)宅基地“资格权”制度萌芽于农村房屋“资格权”认定

  

   1.序曲:《中国土地法大纲》中出现阶级属性的农村房屋“资格权”认定制度

   中国共产党自成立之日起,就高度重视并稳步推进农村土地制度改革。1947年秋,中国共产党在河北省平山县西柏坡举行的历时近两个月的全国土地会议,最终形成了具有里程碑意义的纲领性文件《中国土地法大纲》,确立了“耕者有其田”的土地制度,明确以乡为单位,按乡村全部人口,不分男女老幼,统一平均分配,在土地数量上抽多补少,质量上抽肥补瘦,使全乡村人民均获得同等的土地,并归各人所有。同时规定由乡村农会接收地主全部的和征收富农多余的牲畜、农具、房屋、粮食及其他财产,分给缺乏这些财产的农民及其他贫民;同时明确分给各人的财产归本人所有,使全乡村人民均获得适当的生产资料及生活资料。此外,还明确分配给人民的土地,由政府发给土地所有证,并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利。

   由此,《中国土地法大纲》形成阶级属性的宅基地“资格权”制度雏形,表现在按照贫农中农为代表的人民、地主和富农等不同的阶级进行土地和房屋财产的分配。对于人民群体,享有平等的土地和房屋财产拥有权,那些无地无房或少地少房的贫苦农民通过土地改革,从地主或富农手中分得属于自己的土地和房屋财产;以中农为代表的农民继续持有个人私有的土地和房屋财产;保障富农拥有与贫农中农平均面积相当的土地和房屋财产,乡农会只征收富农多余的房屋和土地,最终形成乡域范围内乡村劳动人口均等的房屋基本居住权保障。但对于地主,则彻底废除其土地私人所有权,没收包括房屋在内的全部财产,不再允许地主阶级有任何私有的生产和生活资料财产,地主不再拥有自己的住房。

  

   2.《土地改革法》建立保障农村人口基本居住权的农村房屋“资格权”制度

  

   新中国成立前夕,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》,明确有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制,保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产,同时明确土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区,必须保护农民已获得土地的所有权。1950年中央人民政府委员会第八次会议通过的《土地改革法》进一步指出,废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制,为新中国的工业化开辟道路。同时规定,没收地主的土地及其在农村中多余的房屋,征收工商业家在农村中的土地和原由农民居住的房屋,由此修正了《中国土地法大纲》对地主的房屋全部没收的规定,强调保障包括地主在内的全体农村人口的基本住房供给。

   《土地改革法》将农村的住房资格权制度回归到保障农村各类人口平等享有基本居住权的制度,对《中国土地法大纲》所规定的“阶级属性”住房资格权制度有了根本性的改进。

  

   (二)集体所有制下的宅基地“资格权”制度始于农业合作化初期

  

   1.历史背景:过渡时期总路线提出土地公有制的奋斗目标

   1953年,党中央正式提出过渡时期的总路线:要在一个相当长的时期内,逐步实现国家的社会主义工业化,并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。总路线明确了社会主义改造的核心任务是把生产资料私有制转变为社会主义公有制,由此提出了包括宅基地在内的农村土地向公有制过渡的奋斗目标。总路线强调这将是一个相当长的历史过程,要分阶段、有步骤地逐步展开,为此,1954年《宪法》第五条规定:中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种:国家所有制,即全民所有制;合作社所有制,即劳动群众集体所有制;个体劳动者所有制;资本家所有制。第八条规定:国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。1954年《宪法》明确了中国生产资料是多种所有制形式并存,并强调保护农民的土地私有权和公民房屋私有财产,同时提出生产资料的合作社所有制概念,等同于劳动群众集体所有制,将合作社所有制确定为劳动群众集体所有制,与过渡时期农业社会主义改造的总目标相呼应,为以后推行单一化的农业生产合作社发展道路,以配合国家当时实行的农产品统购统销制度,奠定了扎实的制度基础。

   2.农业合作化初期建立劳动群众社员的宅基地“资格权”制度

   进入全面社会主义改造时期后,为加快推进社会主义工业化,满足工业化对农产品日益增长的需求,中国效仿苏联农业集体化模式,加速对农业的社会主义改造。以1955年7月毛泽东同志在中共中央召集的省委、市委、自治区党委书记会议上所作的《关于农业合作化问题》的报告为历史转折点,中国进入农业合作化运动时期。1955年11月第一届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《农业生产合作社示范章程草案》(以下简称《草案》),是这一时期标志性的法律文件。《草案》对农业生产合作社的组织性质、成员制度、生产生活资料的所有制性质作出了清晰的界定,并初步确立了以劳动群众社员为基础的宅基地“资格权”制度。

   《草案》指出,“农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织”。社员加入自愿,退出自由,社员入社条件为“劳动农民”和其他劳动阶级:十六周岁及以上的劳动农民及能够参加社内劳动的手工业劳动者和会计等。从入社条件的规定看,除吸纳贫农、中农外,还积极地吸收复员军人、烈士家属、军人家属、国家机关工作人员家属和外来移民入社,同时有计划地吸收参加辅助劳动的老、弱、孤、寡、残疾的人入社。但强调农业生产合作社不接受被剥夺了政治权利的个人入社。土地改革中被确定的地主、富农,不能在合作社成立的初期加入合作社,只有当合作社得到巩固,本县和本乡四分之三的劳动农民加入合作社后,才可以考虑他们的入社问题,并且需要经过全体社员大会审查通过,还要经县级人民委员会审查批准。

   因此,中国农业生产合作社的成员制度从依托自然村落有组织、规模化推进之日起,就强调成员的“阶级成分”,带有鲜明的阶级属性。从《草案》的条款规定来看,有如下特点:第一,社员必须是有生产能力的劳动者,包括农民和其他类型的社员,他们的身份复杂,不一定是农民,如手工业者、管理者;也不一定是本村庄的原住民,如军人家属、国家机关工作人员家属、外来移民等。第二,他们的阶级成分是以贫农、下中农为代表的政治上的劳动群众,剥夺政治权利的不可以入社;那些曾经存在剥削行为的地主、富农,需要彻底去剥削化,方可入社;对于富裕中农入社,当时的政策也有一定的保留,不排斥,但也不鼓励。第三,加入合作社后,可以退社,并带走入社的土地或其他入社的私人所有的生产资料,但不能分走合作社所积累的任何公共财产。第四,合作社也可以开除严重违反社章的社员,其私人财产处置与退社人员相同,合作社严格保护社员的私有财产。此外,《草案》要求农业生产合作社在县(市、市辖区)人民委员会登记,并将社员名单、社章和管理机构成员名单递交登记机关。

因此,从农业合作化伊始,农业生产合作社这一集体经济组织的成员制度就复杂多元,它既不完全是以乡村地缘为纽带的社区成员的共同体;也不完全是以农业业缘为纽带的行业成员的共同体,而是基于劳动群众的阶级属性基础上的成员联合体,成员资格体现在其劳动者身份或非剥削的阶级成分,因而成员制度体现的是无产阶级的阶级属性,并且出现了与成员制度相联系的集体所有制的宅基地资格权制度。因为在初级合作社时期,已经出现对于社员私有土地所有制的变化。第一,社员不再拥有完整私有权利,出现了土地使用权的让渡。《草案》第一条明确“统一地使用社员的土地、耕畜、农具等主要生产资料,并且逐步地把这些生产资料公有化”;第十七条要求“社员的土地必须交给农业生产合作社统一使用”,因为《草案》明确,“农业生产合作社组成的基本条件,就是把分散经营的土地联合起来,加以合理的和有计划的经营”。因此,入社后的社员土地私人所有权与合作社使用权相分离,社员私有土地的处分权也一定程度上让渡给了合作社,表现为入社必须入土地,社员不可以选择自我保留土地,土地必须交给合作社统一使用;并且按照《草案》规定,当社员退社时,如果其入社的土地进行了重要的建设,就无法带走,合作社将用其他相当的土地同社员交换。第二,社员私有土地的收益权受到限制。虽然《草案》保留了土地分红,但一方面明确这是在农业生产合作社初级阶段的过渡做法,最终要走到完全社会主义性质的高级阶段,实现土地的公有化,取消土地分红;另一方面规定土地报酬不可以高于劳动报酬,因为“农业生产合作社的收入是由社员的劳动创造出来的,不是由社员的土地所有权创造出来的”(第十八条)。从一些地方的实施情况来看,最高的是采取劳动与土地报酬“五五开”的收益分配方式,通常是“劳(动)六土(地)四”的分配比例。第三,那些私有土地附着的塘、井、坝、渠等水利设施存在“公有化”倾向,这些设施随着社员土地的入社而归合作社使用,合作社视其新旧程度给予一定报酬或补偿或直接无偿使用。第四,限制社员私有土地的数量规模和使用用途。尽管《草案》第三条规定,“无论在农业生产合作社的初级阶段或者高级阶段,社员所有的生活资料和小块园地、零星树木……都不实行公有化”,即这些私有土地继续保留所有权与使用权高度统一,但在用途上限于家庭生活消费,便于社员家庭种植蔬菜及其他园艺作物的需要;在数量上,《草案》规定自留地的规模至多不能超过全村人均土地的5%。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《改革》2022年第4期
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