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王锴:机关、机关法人与国家法人说——基于国家组织法的考察

更新时间:2022-10-26 00:10:26
作者: 王锴  

   摘要:  从我国宪法的规定来看,机关、组织、机构、部门构成了我国国家组织法的基础性概念。在法学上,机关是相对于法人而言的,机关并非法人,而是法人的一部分,机关使法人具有了行为能力。组织更多是描述性的,它源自国家有机体的理论。目前,机关法人说带来的最大问题就是归责上的困难。

   关键词:  机关 机构 组织 部门 机关法人 国家法人说

  

   如果把宪法定位为调整国家与公民之间关系的法,那么无疑,基本权利和国家组织就是宪法学最重要的两极。[1]改革开放以来的40年,我国宪法学在经历了从宪法基础理论到基本权利的“红火”之后,随着党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“完善国家机构组织法”以及2018年3月《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》的颁布,国家组织法开始成为宪法学关注的焦点。但是,如何开展国家组织法的研究?即使将法教义学作为国家组织法的核心方法,[2]我国的国家组织法仍然面临着从概念到体系到适用的“三重匮乏”。笔者试图从基础的概念分析,为国家组织法的构建“加砖添瓦”。

  

   一、机关、组织、机构、部门的内涵

  

   国家组织法的研究对象自然是国家组织,但实际上,我国宪法中出现“组织”这个词的时候往往与国家无关(见表1),而且《宪法》第三章的标题是“国家机构”。同时,宪法上出现最多的与国家组织相关的概念却是“机关”(一共出现了84次), 2018年修宪后又出现了“执法部门”这个新概念。可以说,机关、组织、机构、部门构成了我国国家组织法的基础性概念。那么,这些概念之间到底存在什么区别与联系呢?

  

  

  

  

   (一)机关

  

   汉语中的“机关”有以下四个意思:(1)机械发动的部分,也指某种有自动装置的器械或设备,如机关枪;(2)办事单位或机构,如学术研究机关或者国家行政机关;(3)心机、计谋,如机关算尽;(4)事物发动的表征、关键。[3]显然,与国家组织法上的机关贴近的是第二个含义。据学者考证,汉语的“机关”本来只有第三层意思,而作为国家组织法上的机关用法来自日语的原语借词。[4]我国最早在宪法中使用“机关”这个概念的是1911年清王朝制定的《重大信条十九条》,该文件第17条规定,国务裁判机关,由两院组织之。此后的贿选宪法(1923年《中华民国宪法》)、《中华民国训政时期约法》、五五宪草(《中华民国宪法草案》)、1947年《中华民国宪法》乃至1931年《中华苏维埃共和国宪法大纲》、1941年的《陕甘宁边区施政纲领》、1946年的《陕甘宁边区宪法原则》以及1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》都延续了这一概念。

  

   “机关”的英文是“Organ”,该词源自希腊和拉丁语,原意是指器官,即身体的一部分。[5]如果说器官是相对于自然人而言的,那么,机关就是相对法人而言的,机关就是法人身体中的“器官”。法人是法律为了对多数人的行为进行归责所创设的。[6]法人与自然人的区别在于,它是一种法律的构造物。因此,自然人的行为能力来自本性,但是对法人这个人造的组织体而言,也只有人方能作出行为,我们将法人的行为人就称为法人的机关。[7]伯肯弗尔德(Ernst- Wolfgang Böckenförde)认为,机关概念有三个层面:(1)规范一制度层面,它使机关与机关中具体作出行为的自然人分开;(2)法律一结构层面,它是指机关与法人或者“国家人格体”(Staatsperson)之间的一种关系,机关作为一个独立的享有管辖权的主体,但并非最终的责任主体,而是为法人行使管辖权的主体;(3)法律主体层面,机关只具有相对的权利能力,主要是在组织权利领域(针对组织内部)。[8]

  

   机关与法人的区别在于,法人有权利能力,即享有权利和义务。如同自然人通过手脚来行为一样,法人通过设立机关来为其行为。但是,机关作为法人“身体”的一部分,无法享有权利能力,机关的行为最终都归责于法人。按照沃尔夫(Hans J. Wolff)的说法,机关是暂时行使法人自己的管辖权。[9]但严格来说,机关也不能作出行为,行为最终只能由自然人作出,这就是所谓的机关工作人员(Organwalter)。机关工作人员通过事实上的人的行为来履行机关赋予的职能和任务,机关工作人员的行为(如议会的议员)在法律上首先是机关的行为(议会的行为),并最终归属于机关主体(Organträger),即法人。[10]

  

   关于机关的分类:(1)并非所有的机关都是国家机关,如私法人,也有自己的机关。这就是“国家机关”这个概念存在的意义。(2)一个法人可以设立多个机关,这些机关具有不同的职能。对于国家来说,权力分工主要是在机关这个层面实现的。由此,行政机关、检察机关、审判机关、监察机关乃至公安机关、审计机关代表了不同的管辖权领域。但需要注意的是,之所以有行政机关和国家行政机关的区分,就在于行政机关并非都是国家的,[11]因为公法人中除国家外,还存在非国家的公法人,如公法社团、公法财团、公营造物,它们也有自己的行政机关。(3)一个法人的机关首先可以分为意思形成机关、意思表达机关和监督机关,在私法人中,三者分别对应股东大会、董事会(理事会)和监事会。[12]对国家这个公法人来说,三者分别对应国家权力机关、执行机关和法律监督机关。(4)在我国,之所以有地方国家机关的概念(将地方与国家并列),根本原因在于,对地方法人资格的否定,不存在地方的机关,所有的机关都是国家这个法人的机关,只不过设在地方而已。因此,地方国家机关就是设在地方的国家机关之义。即使是自治机关,也并不代表民族自治地方是独立的法人,因为根据《宪法》第115条,自治区、自治州、自治县的自治机关行使《宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权,同时依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律规定的权限行使自治权,根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。由此可见,自治机关的特殊性仅仅在于相比民族自治地方的其他地方国家机关(如法院、检察院),该机关行使自治权而已。(5)常设机关是相对非常设机关而言的。我国《宪法》第57条规定,中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。这主要是因为全国人民代表大会的会期较短,故全国人民代表大会经常处于闭会的状态。但是,如何理解《宪法》第57条“它的常设机关”这一用语?因为这里的“它”显然是指全国人民代表大会,既然全国人民代表大会本身也是机关(最高国家权力机关),那么,它的机关会不会因此产生“机关的机关”的后果?对此,笔者认为,如果对照政府与部委的关系,就不会产生上述的疑虑。如在德国,联邦政府是由总理和联邦各部部长组成,此时,总理和各部部长具有双重属性:一方面,它们是联邦政府这个机关的组成部分;另一方面,它们又是享有独立权限的独立机关。[13]这其中的原因就在于,联邦政府的权限主要是政治领导权限,这种政治领导权限带有很强的政治性,与具体的、事务性的行政管理权限是不同的。[14]因此,机关内部能否存在机关,关键在于两者的权限是否独立,如果后者行使的权限可以被前者包含,那么,后者只能是前者的一部分,而不能成为独立的机关。从我国《宪法》第62条和第67条列举的全国人民代表大会和全国人民代表大会常委会的权限来看,两者并非完全重合,因此,全国人民代表大会常委会作为全国人民代表大会这个最高权力机关的常设机关的原因就在于:一方面,两者的人员具有重合性,全国人民代表大会常委会的组成人员同时也是全国人民代表大会代表;另一方面,全国人民代表大会常委会又享有不同于全国人民代表大会的权限。(6)所谓“最高机关”是指该机关不受其他机关领导之义。这里的领导不是抽象的政治上的领导或合法性的监督,而是业务上的领导或者专业性的监督。比如,在德国,联邦法院、联邦行政法院、联邦财政法院、联邦劳动法院、联邦社会法院都属于联邦的最高法院,但并不认为是联邦最高机关,因为它们要接受联邦司法部的业务监督。[15]

  

   (二)组织(Organisation)

  

   法学上通常将组织界定为一种社会产物(soziales Gebilde),它持续地追求某种目标且具有一种形式上的结构,借助成员的积极活动来实现该目标。[16]布尔(Hans Peter Bull)和梅德(Veith Mehde)认为,从原初含义上讲,组织是一种履行任务的工具,因为组织的词根是机关。[17]根据沃尔夫的说法,组织是从社会事实上来讲的,而机关是从规范上来讲的。[18]学者阿斯曼(Eberhard Schmidt-Aβmann)将现实存在的组织分为六种类型:等级结构的组织(行政组织、民兵组织、街道组织)、合议结构的组织(如统一战线组织)、学术性的专业组织、自我管理的组织(如基层群众自治组织、劳动组织)、经济企业组织(如各种经济组织)、中介组织(如事业组织)。[19]这种划分基本上可以涵盖我国《宪法》中所规定的各种组织。

  

根据伯肯弗尔德的考证,组织、机关、有机体(Organismus)这些概念最初并非用于政治社会领域,而是来自对自然的描述和自然科学,是指自然物、生物或者人。用于政治社会领域更多是一种比喻和类比。[20]组织的概念进入政治生活可以追溯到法国大革命。其目的不是摆脱静态的归类,而是一种意志活动的结果,即一种有意识的形成和基于某种目的的安排。组织这个概念还与构建(宪法)和制宪权的使用有密切的关系。[21]由此,国家和宪法都是民族的有组织活动的产物。法国大革命不仅带来了组织的概念,而且还引起了对国家的本质和性质的哲学反思。有机体的理论就是在这时被引入的。根据康德的理论,有机体与机械体(Mechanismus)不同,有机体中的部分可以产生另一部分,比如,树木的叶子的生长发育取决于树干的作用。但是机械体中的部分并不能产生另一部分,因此,有机体具有自我组织的本质,即拥有一种形成力。[22]对费希特来说,有机体不仅能够自我发展,而且它知道它将自我发展,因此,它必须拥有统一的意识。在当时的辞典中,对有机体的定义是,每一个部分都不仅是手段,而且同时是目的。它参与整体的存在,通过整体的理念去确定自身的位置和功能。[23]而机械体的产生来自外部,缺乏部分为了整体利益和功能的自动参与。国家之所以是有机的就在于,它的整体不仅能够影响部分,而且也能从部分得到有效的反馈。受到黑格尔的影响,当时国家被理解为一个道德一精神有机体。这种伦理有机体的本质在于,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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