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杨念群:“学者型官僚”与基层执行力

更新时间:2022-10-24 09:43:45
作者: 杨念群 (进入专栏)  

   “政即是教”:从言语转化为行动

  

   对于官僚阶层而言,“政教”观念的表述当然不能停留在纸面上,而必须通过治理行动加以实施。官僚们对谕旨中“政教”涵义的解读特别是对“政即是教”这句名言的理解,及由此引发的实践活动,往往成为衡量基层官僚政治执行力的一个关键指标。明代帝王固然也强调道德教化的重要性,如明太祖颁布《大诰》,乡里还规定须选择年高残疾之人持木铎巡行,尽教化之责。但显然并没有把宣讲教化当作考核官僚政治执行力的标准。

   “政即是教”在清代变成了衡量政治执行力是否有效的重要尺

   度,这个标准被反复宣示并非指的是那些刑名钱粮之俗吏琐事。为了贯彻教化的真义,督抚乃至州县一级的官僚都要尽量越过中层胥吏的干扰羁绊,寻找到与民众直接沟通的途径,“亲民”遂变成了一种区别于普通“吏政”的新型政治理念。

   自乾隆二年(1737)以后,皇帝不断下达各种谕令,频繁敦促督

   抚州县官吏使用更有效的手段“亲民”教化,以免被中间吏胥上下其手而遭蒙蔽。其主导思想是力图把官府势力尽量向下层渗透,同时又想避免基层政治过度行政化的弊端,因为胥吏的硬性执法可能会导致软性道德教化能力的阙失。“亲民”在当时变成了官书中常常出现的一个关键词。乾隆二年谕旨就特别指出,底层胥吏把持行政有碍官僚“亲民”,督抚必须亲自贴近民众进行沟通,“而情谊暌隔如此也” 在皇帝“亲民”指令的督导下,地方臣僚自然心领神会。如有人称:“谕旨令州县官于公事之暇,各巡历乡村,询民疾苦,宣布教化,此亲民之隆规,良吏之法守也。”又有直隶按察使翁藻奏称:“勤宣德意,在亲民之牧令,常与民接。”其中的核心词都是“亲民”。

   “亲民”的目的是使中层官僚能够亲自接触到底层的人群,明晰其疾苦贫病之状,找出合适的解决办法,以回避吏胥从中作梗,虚与委蛇。翁藻就称“亲民”的目的是:“如于公事稍暇,亲诣乡村,遇耆老则优礼以待之,遇幼孤则施恩以抚之。又于父老相见之时,询其子弟之贤否,孝友者面加赞扬,乖违者切加训饬,则虽有强悍不驯者,当不敢犯尊陵长,而性情和顺者,益知祇父恭兄。四境之中,周流数次,官民相亲,初无扞格矣。”这番陈述得到乾隆帝的夸奖:“所见好,实力行之。”

   当时流行的各种官箴书也经常提示“亲民”问俗的重要性,如有一本叫《学治臆说》的官箴书中就列有一条“初任须体问风俗”,其中说道:

  

   人情俗尚各处不同,入国问禁,为吏亦然。初到官时不可师心判事,盖所判不协舆情,即滋议论,持之于后,用力较难。每听一事,须于堂下稠人广众中,择传老成数人,体问风俗,然后折中剖断,自然情法兼到。一日解一事,百日可解百事,不数月,诸事了然,不惟理事中肯,亦令下如流水矣。

  

   与前朝有异,清朝皇帝特别注意对官吏亲自进行考核,是否实力“亲民”成为考察官僚政绩的重要标准之一,但又担心审核过程流于形式,成为搪塞敷衍的过场。乾隆年间江苏巡抚陈大受曾奏称在春秋两季的荒歉月份:“自当督率地方有司,勤加教导,务期风俗人心,尽归淳厚。”乾隆帝的回答却是:“正德厚生之事,非可以岁月计,汝其实力留心。教养之事,尤必正其心以及万民,不可徒令有司为告示之文即为称职也。

   地方官员也意识到了要真正做到“亲民”,以实施教化,是有一

   定难度的。就如宣讲圣谕一事,在雍正朝已成官员必备的程序。最突出的例子是,雍正九、十年间(1731、1732),清帝委命都察院左都御史兼吏部、户部侍郎史贻直与礼部侍郎杭奕禄、署内务府总管郑禅宝为钦差大臣,率一大批翰林院庶吉士、国子监肄业之选贡拔生等五十一人,前往陕甘地区宣谕化导。化导的内容主要是讲解上谕,化解因征讨准噶尔而在民间积累起的一些怨气,说明皇帝远征西北的良苦用心。另外一项工作是逐条宣讲《大义觉迷录》中的内容,以曾静案为实例,验证人心教化在地方实施的效果。宣讲团抵达西安后,即分别编队分工,一路由史贻直率领办理西安、凤翔二府以及同州、华州、跃州等地的宣谕化导;杭奕禄、郑禅宝各率一队继续前行,分别前往榆林、延安二府,进行教化宣谕工作。

   史贻直到达西安后首先将雍正帝有关宣谕化导和征讨准噶尔、转运军需的一系列上谕,写成标语口号,遍贴于西安城乡内外与城郊各市镇的交通要道和路口。然后将西安城区划分成三片,各搭建一个龙亭和讲台。龙亭内供奉雍正帝的长生牌位,铺设香案,召集绅衿士庶,焚香预祝皇上万岁,再开始宣讲。每次先由史贻直开讲,然后各官员一一登台演讲。在宣讲谕旨的同时,史贻直还接到雍正帝的谕旨,让其留心地方政务,包括雨水、收成和粮价等民生事务,并令其就地查访甘肃河东、河西沿边一带运粮屯兵之处的米谷草豆时价,每两个月奏闻一次,由此强化了基层官员的定时上报制度。

   雍正年间的宣讲圣谕作为一种“亲民”教化的手段早已为史界所熟知,《圣谕广训》出现了白话文、文言文注释本,以及汉语方言本与民族语文本,可见其流传与播散的广泛程度。2至于宣讲的执行情况,当时的地方志多有记载,一般大多声称按仪式和规定在学宫或文庙、明伦堂等处所进行,地方官往往也会亲自客串主讲,甚至罗列了各种礼仪图式,但多数地方志的记载均属程式化的描述,不一定反映出真实的运作情况。

   对宣讲圣谕的一体化要求到底在基层实施到什么程度,是很难加以确认的。最常见的情况是宣谕在日常生活中被逐渐程式化,直至蜕变成一种庸俗化的表演,如内阁学士凌如焕在乾隆二年(1737)就已透露出对宣讲过程中敷衍行为的批评。他说:“常见通行部文,不过照抄原稿出示过道,粘贴街衢衙门,即已塞奉行之责,而城乡百姓尚未能周知也。”这里面有相当一部分是督抚的责任。就以宣讲上谕为例:

  

   督抚荐举属吏,率皆首列此案,究竟天下州县,皆不过于朔望

   近地,齐集绅衿约保,及随从衙役人等,遵照原文,口诵数件,事毕而散。其荷锄负耒之夫,阛阓贸易之子,并未有一人舍其本业,前来听讲者。其听又于圣言之精义,未能入耳会心,即此一事虚文,可知凡事之失实。

  

   乾隆帝也意识到这个问题,曾批评说:“但朔望宣讲,祗属具文。口耳传述,未能领会。”

   这种敷衍塞责的情况给基层教化的实施带来了许多麻烦,不仅起不到“政即是教”的效果,反而极易流于空洞无效的仪式。于是官僚们纷纷提出一些解决困境的办法,如有人建议应该恢复雍正朝给乡约正发放补贴的规定,并命其根据当地情形,适当把上谕翻译成本地“乡语”,以便百姓知晓。3

   最集中的建议是,督抚乃至州县官吏均要巡行乡里,除持续不断宣讲圣谕外,还须对基层民情政务勤加体察。比如有对州县官巡历乡村的以下建议:

  

   州县官巡历乡村时,每至村镇会集之所,即令保甲传齐附近游惰之民,面加训诫,谕以图谋生计,爱惜身家。其间有本无恒产,流为游惰者,如系老幼废疾,应照例给发孤贫口粮,安于养济院内,至若强壮之民,虽无田畴,当劝谕为佃户,虽无店业,当劝谕为佣工,使之驯其性情,勤其肢体,则族党乡邻,亦断无始终弃置,不相容留之人也。

  

   这条建议提出的办法,可以辨析的一是靠保甲办事,二是基本勾勒出官吏下乡须加以咨询的若干条款,基本框架与乾隆二年(1737)以后乾隆帝反复申说的官僚游历乡村,以“政”为“教”的主旨是颇为吻合的。这样的陈述当然也存在缺陷,那就是对地方官吏实际执行事务的要求不够系统规范,而是显得随机而发。以后巡历乡村日益变成了一种制度化的仪式,同时兼具处理地方政务,其具体程序有一个日益规范化的过程。

  

   来源:《“天命”如何转移》选摘

  


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本文责编:陈冬冬
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