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强乃社:新时代空间治理及其主要类型

更新时间:2022-10-19 23:20:35
作者: 强乃社  

  

   提要:空间治理是当代社会治理的重要组成部分。新时代中国空间治理在理论和实践方面取得很大成就,其主要类型有国土空间规划与国土主体功能区规划空间治理、区域空间治理和网络空间治理。空间治理对于解决新时代社会主要矛盾,促进社会协调发展,促进新发展理念的实施,形成高质量的发展有重要意义。

  

   这些年,随着中国社会的发展,空间治理成为理论和实践的重大问题。空间治理主要从空间的角度对国家和社会进行筹划,形成需要的秩序,形成生活、生产和生态三种空间的协调关系。从学理的角度进行探讨是一个值得深入进行的工作。不同的学科有不同的角度和主要类型的研究。在实践工作中也有不同的视角、理念、制度。我们这里从社会整体空间治理问题的角度进行社会哲学的研究,试图将空间治理一些基本的问题和主要类型做一个整体的探讨。

   一、空间治理问题的突出

   习近平总书记2019年8月在中央财经委员会第五次会议上发表重要讲话,其中针对国土主体功能区规划明确提出要“完善空间治理。”[1]这是对当代中国空间治理问题的重要判断,为今后区域发展和空间治理确立了基本遵循。改革开放取得巨大成绩,同时有些困难比如污染问题,很重要的一个方面就是人口和经济的资源承载受到空间约束。从“十一五”时期起,五年规划编制理念中更加强调资源承载能力和空间约束。“十一五”规划中区域发展和空间规划的相关内容大幅增加。“十三五”规划明确提出“促进区域协调发展,推进新型城镇化,推动城乡发展一体化”。

   党的十八大以来,党和国家高度重视区域发展和空间问题,重大区域发展战略接连出台。党的十八届五中全会明确提出,要建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。党的十九届三中全会强调以国土空间规划为基础,实施空间规划的多规合一。党的十九届四中全会继续推进生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线建设。党的十九届五中全会坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略。空间治理得到高度重视,这是因为空间与政治、经济、文化、社会、生态等有内在的联系。

   空间治理也是不同学科努力探讨的问题。概要来看,自然科学、工程科学的研究比较充分,自身的社会影响也比较大,比如地理学、城市与区域研究、城乡规划等;另外人文社会科学也有不少贡献,比如空间经济学、空间政治学、空间社会学等研究。这些研究,以区域空间发展研究比较充分,城乡研究也广泛获得重视,网络空间治理也是受到重视的领域。与这些学科的研究成果有关系的,相关的政策、制度设置也主要在国土规划、区域发展、城乡关系、网络空间治理等领域展开。这些空间治理的研究、决策、制度设置等涉及诸多种类空间,比如地理空间、社会空间、精神空间以及网络空间。空间治理的对象是一个动态、多维的复杂系统,既有生产、生活、生态空间之分,亦有现实空间和虚拟空间、个人空间与公共空间之别。不过,相对来说,空间治理概念的使用在不同的学科中,其特定内容比较明显,没有上升为一个相对普遍的用法。几个类型空间之间的紧密联系也没有受到重视。比如网络空间和其他空间之间的关系在当今时代很难截然分开,而结合网络空间治理探讨空间治理还是比较少。

   空间问题在哲学研究中,最近一些年也受到重视,尤其从马克思主义哲学、社会批判理论的角度进行的研究,这对理解社会、理解社会治理包括空间治理是有很大的意义和价值的。空间是社会活动的载体,同时也是社会活动的对象、原因、活动。这就是所谓的人文社会科学中的空间转向。这种空间概念不否认空间是活动的载体、背景、容器等,但更强调空间本身就是社会活动的产物。国外马克思主义研究者如列斐伏尔、哈维、苏贾等人的研究,汇聚形成了21世纪初期的空间转向探讨,在人文社会科学领域产生了很大影响,哈维和苏贾本身作为地理学家、城市规划和空间规划的专业人士,其空间和城市研究在其专业领域受到广泛重视。他们的研究也在马克思主义的社会批判理论、城市与空间理论方面做出了重要贡献。

   空间治理作为一个概念,其外延和类型是丰富的。空间是治理的基础和对象。治理都是在特定空间中进行的并且针对空间内存在的关系和其他问题,涉及空间布局、空间格局、空间载体,空间治理的类型也比较丰富。

   二、国土空间规划与主体功能区规划中的空间治理

   在当代中国,国土空间规划问题的突出,是和生产发展的水平与状态有密切的关系的。一定程度上,生态问题是我们理解国土空间规划中空间治理问题的一个合适的切入点。规划在当代中国社会发展中,随着人口经济和环境资源的空间约束问题的突出,比如污染一定程度上就是这种不匹配的结果,所以,空间治理在这些学科和领域较早得到重视。

   生态问题表达了生产的限度,表达了人口、经济和资源在空间上的不匹配。一定空间中的生产所需要的自我净化达到极限,就形成了污染问题。生态脆弱的地方发展受到限制;生态条件好的地方,发展形成的废气、废物等不能有效获得处理,参与自然循环,也会将不能自我净化的部分积累进入到水、气等循环中,就形成了污染。尤其是可见的雾霾等,就是如此。这个影响是非常直接的。国土空间主体功能区的划定,有关规划的实施,国土空间的开发意识提升,首先和生态问题有密切的关系。这个也是当代马克思主义研究中,一些研究者也意识到了,比如空间正义问题和环境正义问题首先有联系。发展超越了一定空间的承载能力的时候,就会形成环境问题。

   习近平关于国土空间规划问题也有很多深刻全面阐述。他指出:“要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,整体谋划国土空间开发,科学布局生产空间、生活空间、生态空间,给自然留下更多修复空间。”[2]从空间治理职责的角度看,国土空间用途管制是一个关键性的问题,是全面深化改革的重要考虑。习近平指出,自然资源的使用和管理权利不同,“需要完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责,使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督”。[3]这些论述对于中国的空间治理具有奠基性的作用和意义。

   2010年12月,国务院印发《全国主体功能区规划》。这是新中国成立以来第一个全国性国土空间开发规划。这项规划的基本理念是,在全国领土空间内,由于以地理位置差别为基础的不同空间本身相互区别又相互联系,空间的主要用途即所谓的主体功能有差异,这种差异从大的方面来说,是领土空间本身的规律性形成的,必须尊重规律。人的活动类型和强度,应该和这种空间特征匹配。

   主体功能区指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等,将特定区域确定为特定主体功能的一种空间单元。主体功能即各地区空间单元所具有的、代表该地区的核心功能。各个地区空间单元因为核心(主体)功能的不同,相互分工协作,共同发展。主体功能不同,空间区域类型就会有差异。

   可以从几个角度理解这些空间单元差异:第一,从产业角度看,大致可分为以提供工业品和服务产品为主体功能的城市化地区,以提供农产品为主体功能的农业地区,以提供生态产品为主体功能的生态地区等。第二,按开发方式或者用途管制划分,国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大区域。第三,按开发内容划分,则分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。第四,按层级划分,则分为国家和省级两个层面。中央推出全国主体功能区规划,也旨在发挥不同地区各自功能中的“主体”功能。比如在关系全局生态安全的区域,应把提供生态产品作为主体功能,把提供农产品和服务产品及工业品作为从属功能。区分主体功能,这也正是国土空间开发的基本理念之一。这些理解中,特定空间单元或者区域确定一定的开发方式或者实施空间用途管制为最重要。因为要是人的活动和空间自身提供的条件不能匹配,那么会造成环境污染,甚至造成生态灾难,有些开发活动造成的结果是不可逆的。

   国土作为领土还包括内水和一定宽度的海洋。作为国土主体空间规划的一部分的海洋主体功能区规划,新时代以来也受到重视。2015年8月,国务院印发《全国海洋主体功能区规划》。这部规划的理念和目标是:海洋空间利用格局清晰合理;海洋空间利用效率提高;海洋可持续发展能力提升。随着发展,我国海洋的地位和作用突出了。我们也是一个海洋大国。但是,海洋开发和发展还不够充分和平衡,我们还不是海洋强国。对有关海域的开发和利用,按照开发内容功能区分有三:产业与城镇建设、农渔业生产、生态环境服务三种功能。根据功能区分,海洋空间利用有四类区域:优化开发区域;重点开发区域;限制开发区域;禁止开发区域。

   总起来看,在空间治理制度设置中,国土主体功能规划有基础性的作用。国民经济五年规划(计划)、城乡规划、区域规划、自然资源利用规划、交通运输规划、生态文明建设的治理等,都以此为基础。生活空间也和人民日益增长的美好生活需要直接关联,与空间产品如房产、地产、景观、城市化、乡村振兴、区域发展等直接联系。生态空间的良性发展,也是生产和生活的重要条件。

   三、区域空间协调发展

   一般而言,国土空间是一个国家内部最大的空间单元。在国土内部,可以按照不同的主观尺度和客观尺度,划分不同的空间单元,这就是区域、地方、地区。国土空间规划是最高层面的空间治理,与国家治理意志直接相连。一定国土内部的区域等相对较小的空间单元治理,往往以协调多种关系尤其是福利的地理空间分布为主要活动。

   (一)区域空间协调发展的基本含义、外延和机理

   区域问题非常复杂,是多种学科具有一定共性或者共同视角即空间视角的问题。一般而言,区域有两个含义:土地的界划,指地区;界限和范围。空间治理中以土地的划界或者地区为主。地区(area)通常指较大的地理范围,包括地理区域和行政区域两种范畴。地理区域方面如沿海地区、沙漠地区、大陆地区、西南地区等。行政区域包括特殊政治区和行政区。地域(distract)通常是指一定的地理空间,一般有区域性、人文性和系统性三个特征。有时候也指土地、地区的范围。有时候特指本乡本土等地域观念。区位(location)主要指某事物占有的场所,但也指该事物与其他事物的空间的联系,含有位置、布局、分布、位置关系等方面的意义。地方(locality)指某一区域、空间的一部分。有时候指各级行政区划的统称比如地方政府,有时候指本地、当地。这几个词语在现实中使用比较复杂,在一定角度看,就是有一定特征或者按照一定尺度、视角来划分的地理空间;也可作为一种决策、进行一定活动、建立制度的空间单元,这种空间单元的形成有自然的因素,也有社会的因素。由于空间是人类活动的载体、对象,所以,空间与其他各种地理以外的因素不能分开,比如政治、经济、文化、社会、生态等。

如果从空间治理的角度来审视目前的区域概念的外延,我们也可以看到很多。第一,大的区域,中国东、西、中部,其中有生产的各种要素流动,也有产业流动、发展外溢,也有梯度发展意义上的不同;第二,秦淮线划分的南北方,胡焕庸线划分的西北和东南大区;第三,一些富有特征的地区,比如成片贫困地区,特别发达地区如沿海江沿河三角洲、湾区;第四,城市群,城市群是现代经济发展的主要空间,对国家影响很大;第五,特殊行政区域和经济区域,往往以一定的经济、政治原因而建构的特殊区域;第六,不同城乡区域;第七,不同交通网络及其相关地区,比如普通公路、高速公路、空运、水运和海运、管道运输等,本身就是一定意义上的空间,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《新视野》2022年第5期
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