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王贵松:安全事故的行政调查——以调查目的的类型化为视角

更新时间:2022-10-12 22:23:15
作者: 王贵松  

  

   摘要:  安全事故的行政调查对于事故处理和事故预防具有重要意义。事故调查的直接目的是查明原因,根据其用途的不同,可分为事故责任调查和事故预防调查。在事故责任调查中,事故处理机关也是事故调查机关,并可能设立专门的事故调查组负责调查事务。在追究法律责任的限度内调查事故,其调查的结论也服务于法律责任的追究。在事故预防调查中,事故调查机关相对独立于事故处理机关,其调查较为广泛,调查结论服务于防止事故再次发生。为了防止调查的功能冲突,我国应当在具有公共性的特定领域建立专门的事故预防调查制度。事故调查如果涉及犯罪信息,在调查时应当注意遵守正当程序的要求,保护被调查者的沉默权等合法权益。

   关键词:  安全事故 行政调查 事故预防调查 正当程序 刑事侦查 沉默权

  

   安全事故总是会不可避免地发生。为了查明事故真相、发现事故原因,防止事故再次发生,对事故展开调查十分必要。所谓“吃一堑长一智”“多难兴邦”,必须辅之以学习机制,制度化地转换落在实处。事故调查在调查的主体、调查的程序、调查结果的应用等方面都存在多种可能,如何在事实真相、被调查者的合法权益、所要追究的民事、行政乃至刑事法律责任等多种利益之间作出合理的衡量,如何在多种法律框架之内给事故调查适当定位,需要适应事故调查的多重目的,在事故调查的整体制度设计中来思考。调查目的不同,会影响调查组织、对象、范围、权限、程序、安全标准及可诉性等诸多方面的设计。故而,笔者拟从调查目的类型化的角度思考事故调查制度的应有状态。

   一、安全事故行政调查的类型与问题

   事故多种多样,安全事故是指生产经营单位在生产经营活动中突然发生的损害个人生命、健康和财产的意外事件。在风险规制中,安全事故信息是风险信息的一种。有了充分、客观、准确的信息,风险分析制度才能有效运转,才能提高风险规制的实效性,切实地预防、减少安全事故的发生、防止损害的扩大,提高回避风险的能力。事故调查就是收集安全事故信息的重要方式。安全事故的行政调查(以下简称”事故调查”),是指在发生安全事故后,行政机关调查事故发生的原因、责任等内容的活动。

   2010年8月24日,河南航空有限公司E190机型B3130号飞机在黑龙江省伊春市林都机场进近着陆过程中失事,造成机上44人死亡、52人受伤,直接经济损失30891万元。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》等有关法律法规,经国务院批准,2010年8月27日成立了国务院河南航空有限公司黑龙江伊春“8·24”特别重大飞机坠毁事故调查组。事故调查组通过调查查明了事故发生的经过、直接原因和间接原因、人员伤亡和财产损失情况,认定了事故性质和责任,提出了对有关责任人员和责任单位的处理建议和事故防范、隐患整改措施建议。2012年6月29日,经国务院批复结案,国家安全生产管理监督总局发布了《河南航空有限公司黑龙江伊春“8·24”特别重大飞机坠毁事故调查报告》。法院根据调查报告所认定的事实,判决机长齐某军犯重大飞行事故罪,判处3年有期徒刑。[1]法院也根据事故调查报告认定的事实,判定深圳航空有限责任公司解除齐某军劳动合同关系合法。[2]

   2022年3月21日,东方航空云南有限公司波音737-800型B-1791号机在广西梧州市藤县坠毁,机上132人全部遇难。国务院随即成立事故现场处置指挥部和事故技术调查组,展开现场救援、善后处置、事故原因调查等工作。4月2日,美国国家运输安全委员会应邀来华参与调查。[3]4月20日,国家民航局发布《关于“3·21”东航MU5735航空器飞行事故调查初步报告的情况通报》。根据《国际民用航空公约》规定,在事故之日起30天内,调查组织国须向国际民航组织和参与调查国发送调查初步报告,其内容通常为当前所获取的事实信息,不包括事故原因分析及结论。相关调查仍在进行。

   由此看来,两起空难的调查程序及其依据是有差别的。民用航空法(1995年制定,2009年、2018年两次修改)第156条规定:“民用航空器事故调查的组织和程序,由国务院规定。”2007年,国务院制定了《生产安全事故报告和调查处理条例》(以下简称《调查处理条例》)这一一般性行政法规。该条例第2条规定:“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理,适用本条例;环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。”民用航空器事故调查不属于被排除事项,也能适用该条例。伊春空难就是适用该条例组织并实施事故调查的。

   而截至目前的梧州空难调查过程,依据的是《民用航空器事件调查规定》(交通运输部令2020年第2号),这是民用航空器飞行领域的专门事故调查规定。《民用航空器事件调查规定》虽然声称根据安全生产法、民用航空法和《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律、行政法规制定,它的内容却与《调查处理条例》有很大不同,而与国际民用航空公约(也称“芝加哥公约”)附件13《航空器事故和事故征候调查》密切相关。我国是芝加哥公约的缔约国之一。《航空器事故和事故征候调查》第3.1条规定,“事故和事故征候调查的唯一目的在于预防事故和事故征候。责难或追究责任不是本活动的目的”。从这一意义上说,《民用航空器事件调查规定》与芝加哥公约保持一致,而非《调查处理条例》在民航领域的具体化。[4]

   伊春空难的调查与截至目前的梧州空难调查显示,这里存在两套不同的事故调查体系。《调查处理条例》规定的调查既有事故原因的调查,也有事故责任的处理,是一种复合型的事故调查,但正如其名称所示,侧重于责任调查。而《民用航空器事件调查规定》规定的调查并不服务于事故责任的追究,其“事件调查的目的是查明原因,提出安全建议,防止类似事件再次发生”(第5条)。

   《调查处理条例》规定的事故调查,旨在查明事故的法律责任所在,并针对未来预防类似安全事故提出建议。这种做法也符合我们的日常观念,在遭遇不测之时,既要追究有关当事人的法律责任,填平受害者的损失,平息民愤,也要吸取教训,防止再发。但是,责任认定一般具有一定难度。事故调查报告中的“事故防范措施建议”往往不够具体,也未必具有普遍性,而且社会关注的事故调查报告也主要是事故发生的原因和责任追究部分。这里将其中重点的原因和责任部分调查称为事故责任调查或追究责任型事故调查。《民用航空器事件调查规定》规定的事故调查,旨在查明发生事故的原因,防止事故的再次发生。这种事故调查可称为“事故预防调查”或“防止再发型事故调查”。[5]事故调查的直接目的是查明事故原因,而其用途或根本目的则区分为追究法律责任与汲取教训、提出改进建议。

   虽然行政调查的一般原理可以应用于安全事故的行政调查,但安全事故的行政调查还是有其独特之处的,仅仅强调行政处理过程中的行政调查只能有助于解决事故责任调查的合法性控制,事故预防调查的特殊性难以在一般的行政调查研究中得到重视。而现有的事故调查研究虽然也主张事故调查的独立性,但并未说明其与现有制度之间的关系,未能解明为何包含预防目的的现有制度不能实现研究者所主张的目的。现有的事故调查研究还不足以构筑起事故调查制度的应有机制。下面将结合日本的相关做法和研究,首先分析事故责任调查与事故预防调查之间的关系,再对比两种事故调查在调查组织、启动条件、调查程序、结果应用等方面的差异,阐明各自的特点与问题,以期为构建合理的安全事故行政调查机制提供基础思考。

   二、事故责任调查与预防调查的关系

   事故调查的主要目的是查明事故发生的原因,分清事故的责任,但也有预防事故、防止再次发生的目的。追究法律责任与防止事故再次发生之间存在明显差别,为了发挥各自的功能,也应当保持这种差别。

   (一)事故预防调查与事故责任调查的区别

   两种事故调查看上去很大一部分是重合的,为什么还要作出这样的区分呢?事故责任调查不可以服务于防止类似事故发生的对策吗?

   首先,两种事故调查的对象只是存在交叉。从理论上来说,只要发生安全事故,就应当展开调查,以便追究有关当事人的法律责任。也就是说,事故责任调查是与事故相伴而生的。但并非所有的安全事故都能成为事故预防调查的对象,有的偶发性的人为事件也难以预防。事故预防调查的对象选取要综合考虑多种因素,那种带有普遍性、定型的安全事故案件,亦即有可能发生同种或类似危害生命健康事故的案件,更有可能成为事故预防调查的对象。像前述空难事故,航空器是经由标准化的流程批量生产的,其飞行技术都是经过标准化的训练的,故而,空难的调查是可能预防类似事故发生的。个例、特定案件才存在的问题难以成为事故预防调查的对象。事故预防调查既有个案的调查,也有群案的调查,后者毋宁还是事故预防调查的主要对象。

   其次,两种事故调查的范围和限度存在不同。事故责任调查之所以调查原因,是要根据在某案件中能否发现法律(刑法、各种行业法、民法等)所规定的“剧本”(将事实带入禁止某行为的法规范)来判定法律责任,在此限度内探求“原因”,而在事故预防调查中,并没有事前确定了的“剧本”。从防止再次发生的观点出发查明原因,就是要从与事故可能相关的一切要因开始。从已有种种防止对策为何不能发挥功能来看,连法律法规自身也能成为事故的要因。[6]事故预防调查并不考虑责任的认定和归属,而将时间和精力集中于事故原因的探究上,相较于事故责任调查也更有可能查明原因真相。

   再次,两种事故调查在对安全既有观点的态度上也有很大不同。法律确定的标准是既有安全的观念,追究法律责任自然应当在限度之内,原则上不允许超过社会共有的一般安全观念。而事故预防调查就是要发现这种一般观念的缺陷,也就是被忽视的事故原因。在查明原因上,事故预防调查要基于最新的安全设计思想,具有从制造到管理、事故后的应对等尽可能广泛的视野。在预防建议上,要对所有有助于预防事故的当事人—不仅是产品的制造者、服务的提供者,还包括销售、保管业者,乃至潜在的受害者—提出种种防止再发的对策。事故调查报告就是要求变更业界及其他相关主体的常识性认识,而追究法律责任仅在既有的常识性认识框架之内,并无变更之力。[7]

最后,两种事故调查的结果,即事故调查报告在可诉性上存在差别。在事故责任调查中,根据《调查处理条例》第32条规定,一般事故处理的基本程序为:先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复,然后由有关机关按照政府的批复,依照法律、行政法规规定的权限和程序,对事故发生单位和有关人员进行行政处罚,对负有事故责任的国家工作人员进行处分。最高人民法院认为,县级政府对一般事故调查报告的批复,虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作,但其认定了事故责任,且这种认定具有公定力和约束力,对私人的合法权益可能产生不利影响,故根据上述规定所作批复具有可诉性。[8]虽然让责任人承担法律责任的是后续的行政处罚等措施,但并不能因此就认为事故调查报告的批复行为仅为行政内部行为或过程性行为。在作出批复之后,涉案事故的原因和性质、当事人所要承担的责任,已被明确、清晰地确定,且事实上对后续处理产生拘束,当事人的权利义务自此已被设定,这种设定并不从属或依附于其后进行的处理行为,对当事人权益的影响亦不必然被其后的处理行为吸收。[9]而在事故预防调查中,行政调查仅为查明事故的原因事实,并不对具体人员的法律责任、权利义务作任何处分,也就不对案件当事人的权利义务产生实际影响。因而,不属于行政诉讼的受案范围。如果对事故预防调查的结论有异议,(点击此处阅读下一页)


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