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张贵洪 余姣:国际组织与中美战略竞争——演变、态势和影响

更新时间:2022-10-06 17:40:02
作者: 张贵洪   余姣  
将涉华议题纳入七国集团和北约的议程和文件中。2021年6月,七国集团峰会根据拜登提出的“挑衅性提议”,建立名为“重建更美好世界”(B3W)的全球基础设施计划,试图与中国的“一带一路”倡议相抗衡。2022年4月,北约秘书长斯托尔滕贝格(Jens Stoltenberg)称北约的新战略“将首次考虑中国在全球舞台上日益增长的影响力和胁迫性政策”。即使俄乌冲突发生后,美国也并没有改变将中国作为主要战略竞争对手的政策。

   从特朗普政府四年和拜登政府近两年的对华政策和行动来看,国际组织成为中美战略竞争的新空间和新领域。中美战略竞争涉及军事安全、政治、外交、经济、科技、意识形态等领域,并且日益从双边和地区层面向全球层面扩展。中美围绕国际组织的战略竞争呈现以下主要态势。

   第一,联合国是中美在国际组织进行战略竞争的重点。美国把联合国视为自己的“主场”,是美国利益和价值观的倍增器。在2018年前后,中国在联合国日益增长的影响力开始引起以美国为代表的一些西方国家的重视和警觉。一些欧洲学者对中国在联合国人权理事会、联合国经济和社会事务部、联合国开发计划署、联合国工业发展组织、《联合国气候变化框架公约》秘书处和安理会等机构的利益和影响进行研究。美国学者认为,中国利用联合国系统来追求目标,并且中国有足够的资金和外交意愿来填补美国留下的空白,因此主张美国在多边组织中与中国进行竞争并争取获胜。

   拜登政府执政之后,其外交政策和行动的优先目标之一是重建美国在联合国和其他国际组织中的领导力。在其执政之后,美国通过主办全球抗击新冠疫情峰会,推动安理会通过气候与安全的决议,重新发挥美国在全球抗疫和气候变化领域的影响力。美国还重返多个联合国机构,并且美国人成功竞选了多个领导和管理职位,包括凯瑟琳·拉塞尔担任联合国儿童基金会执行主任。2022年2月俄乌冲突爆发后,美国单独或联合其他国家在联合国安理会、大会、人权理事会、国际原子能机构、国际民航组织、国际海事组织、国际法院等采取一系列行动,以孤立和打击俄罗斯,并显示其在多边机构的领导力。

   第二,联合国同样是中国多边外交的重点。党的十八大以来,中国领导人在联合国等国际场合提出一系列理念、主张和倡议。从人类命运共同体理念到推动构建人类卫生健康共同体,从全球发展倡议到全球安全倡议,充分展现了中国维护和践行多边主义的坚定决心和实际行动,集中体现了中国多边外交政策的精髓。提出理念和倡议成为中国在联合国发挥影响力和引领作用的重要方式。中国对联合国等国际组织的贡献和支持也不断增加。2019年,中国成为联合国第二大会费国和维和摊款国。中国还推动设立中国—联合国和平与发展基金和南南合作援助基金,设立可持续发展大数据国际研究中心,并向联合国机构提供资金以支持其相关议程和工作。中国已与包括联合国在内的32个国际组织签署共建“一带一路”合作文件。近十年来,越来越多的中国人担任联合国系统机构的领导人和高级管理职务,其中包括四个专门机构的正职领导人。通过这些倡议、项目、资金和人员,中国在联合国的形象和地位得到极大提升。但是,与美国在联合国建立和维护领导者地位不同,中国在联合国的追求是成为世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者、公共产品的提供者。

   第三,中美在国际组织的战略竞争中,美国仍居主导地位,但中国也有局部优势。俄乌冲突使西方国家的内部分歧和矛盾暂时得到搁置与缓和。以美国为代表的一些西方国家加强了团结和协调,共同实施并不断升级对俄制裁。在美国的倡导和推动下,已初步形成美国领导,由诸多双边同盟、美英澳三边安全伙伴关系、美日印澳“四国机制”、美英加澳新“五眼联盟”、七国集团、北约构成的一个抗衡中国的国际组织网络。一方面,七国集团和北约等美国主导的传统和西方国际组织的凝聚力有所加强。在欧洲,传统中立国瑞典和芬兰加入北约,北约将进一步向东拓展。在亚洲,北约的触角伸到了中国的周边地区。2022年4月,北约外长会首次邀请日本和韩国参加,韩国成为首个参与北约网络防御组织的亚洲国家。北约的“全球化”和“亚洲版北约”正加速形成,甚至北约的“亚洲分部”呼之欲出。另一方面,在“印太战略”的驱动下,AUKUS和QUAD等美国主导的小多边集团有扩大和深化的趋势。2018年5月,美军太平洋司令部更名为“印太司令部”,美国还专门设置了“印太事务协调员”一职。2022年5月,拜登访问韩国和日本期间,又启动“印太经济框架”作为“印太战略”的经济支柱,成为对华战略竞争的一个新工具。美国贸易代表戴琪(Katherine Tai)称,此举将有效反制中国。美国还积极拉拢欧盟和东盟国家参与QUAD。

   面对美国推动建立的遏华、反华国际组织网络,中国需要积极谋划具有自身特色的国际组织战略和网络。近年来,中国积极开展多边外交,在国际组织的话语权、影响力和决策权得到提升。中国还主导成立了若干新的国际组织,吸引了多个国际组织机构落户中国,利用主办国际组织峰会的机会提出中国倡议和方案,大力培养和输送国际组织人才。但中国的多边外交工作需要形成合力,建立有效的国际组织战略和网络。为适应中美战略竞争的需要,中国国际组织战略的重点是争取在国际组织中的主导权并扩大影响力。为此,需要把中国在国际组织的已有优势和贡献转化为决策权和话语权,同时尽快弥补中国在国际组织中职员规模小和机构总部、高层管理、特使顾问少等方面的短板。另外,中国需要积极组建以发展中国家为主的国际组织网络。这个网络主要包括三个层面:核心层是金砖国家合作机制和上海合作组织,同时包括亚洲基础设施投资银行和新开发银行等,中国在其中应占据主导地位;中间层是东盟和非盟等,中国已经与这些地区组织建立了比较稳定的合作伙伴关系;外层是七十七国集团和联合国贸易与发展会议等,包括130多个发展中国家。相对于美国主导的国际组织网络所拥有的军事和经济优势,中国谋划建立的这个国际组织网络成员广泛,有政治和文化优势,特别是在联合国还具有投票优势。

   第四,国际组织是影响中美战略竞争未来走向的关键因素。由于疫情的影响以及大国战略竞争的持续,中美之间的双边互动已越来越困难。中美两国都面临大量紧迫的国内问题,但多边事务仍然是这两个最大经济体和全球性大国对外政策的重要方向。国际组织不仅是中美开展战略竞争的场所和手段,也是决定中美战略竞争走向合作还是冲突的关键因素。

   亚太还是“印太”,体现了中美两国在国际组织进行战略竞争的不同取向。中国周边是中美之间开展地缘政治和国际组织双重竞争的重心。中国是典型的亚太国家,背靠亚欧大陆又面向太平洋。陆海兼具、以陆为主的地理特征决定了中国非常重视和积极参与亚洲和亚太地区的国际组织和机制,如上合组织、东盟、东亚峰会、亚信会议、亚太经合组织和博鳌论坛等。此外,中国还主导成立了亚洲基础设施投资银行,加入了《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),并申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)和《数字经济伙伴关系协定》(Digital Economy Partnership Agreement, DEPA)。而作为两洋国家的美国一直以来主要通过双边同盟制衡亚洲陆上强国,其参加的亚太地区国际组织主要是亚太经合组织。强化“印太”概念,拉上印度,同时整合其在亚太地区的传统盟友,丰富“印太战略”的合作领域,加快其组织化和制度化建设,是美国通过国际组织或机制进行对华战略竞争的主要目的。

   “一带一路”倡议与“印太战略”体现了中美两国在国际组织进行战略竞争的不同逻辑。“一带一路”重点在欧亚大陆,坚持共商、共建、共享原则,突出互联互通和战略对接的发展逻辑,采取合作共建的路径。“印太战略”则关注两洋地区,强调所谓“自由开放原则”、遵循地缘政治和战略竞争的安全逻辑,采取依赖同盟、伙伴的路径。“一带一路”与“印太战略”的竞争意味着中美之间的竞争正在从利益和影响力层面转向规则和秩序层面。军事安全和经济发展是战略竞争的两个方面。“印太经济框架”的推出表明,美国利用国际组织对华战略竞争已从军事安全为主向安全和经济并重的方向转变。中国在亚太地区利用和参与国际组织主要体现在经济发展方面,如何在多边合作中加强军事安全合作是中国在与美国战略竞争中需要弥补的短板。

   同盟还是伙伴,体现了中美在国际组织进行战略竞争的不同特性。冷战时期,美国在西欧建立了北约,在亚洲建立了多个双边同盟关系,“从而构筑起以美国为中心的全球同盟网络”。拜登政府执政后,把扩大和强化同盟作为对华开展战略竞争的主要手段。美国不仅在军事安全领域,而且在贸易、科技、供应链等领域也组建各种同盟。与针对第三方和对抗性的同盟不同,强调平等和共赢的伙伴关系是中国国际组织战略的主要特性。金砖国家合作机制和上合组织从成立之日起就是一种结伴不结盟、合作不对抗的新型伙伴关系。中国与东盟和非盟已建立全面战略伙伴关系。中国参与的RCEP等也都是一种伙伴关系协定。

   三、中美在国际组织中战略竞争的影响

   作为世界上最大的两个经济体和联合国安理会常任理事国,中美之间的战略竞争的影响是全球性和根本性的。中美围绕国际组织的战略竞争更直接地体现在和影响到国际规则、国际秩序、国际领导权和全球治理。

   第一,中美在国际组织的战略竞争影响到对国际规则的遵守和重塑。国际规则是国际社会成员共同遵守的行为规范,主要体现在国际法、国际条约和国际协议中。国际规则体系是国际秩序的前提和全球治理的基础。现有的国际规则体系主要是由以美国为首的西方国家制定并居主导地位。随着国际关系的嬗变和全球性问题的凸显,包括公共卫生和国际贸易在内的现有国际规则中不合理的部分需要改革和完善,而人工智能、数字技术、物联网等新技术和极地、深海、网络、太空等新兴领域需要制定新的国际规则。因此,对国际规则的遵守和重塑是国际合作和全球治理的应有之义。问题的实质是,国际规则不应由少数国家制定和解释,而应由所有会员国通过联合国和其他国际组织共同来决定和实施;国际规则要体现大多数国家而不是少数国家的利益和诉求;国际规则要包容不同意识形态和政治制度的国家,而不是以少数国家的价值观念作为判断和衡量的标准。

   中美之间围绕利益、制度和价值的战略竞争,在国际组织中主要体现为规则竞争。中美规则竞争主要包括三个方面。

   一是中美都指责对方不遵守甚至破坏国际规则。中美都坚称自己是国际规则的遵守者和践行者,同时指责对方是国际规则的破坏者。近年来,美国主要指责中国不遵守世贸组织规则等。中国则主要批评美国毁约、退群,将国内法凌驾于国际法之上,干涉别国内政,发动战争侵犯他国主权,其所作所为严重违反包括《联合国宪章》在内的国际法规则。

   二是现有国际规则的话语权之争。美国是现有国际规则的最大受益者,也掌握着制定国际规则最大的话语权。从国际贸易和金融到国际安全和人权,主要的国际规则都是在美国领导下制定的,但美国对国际规则采取实用主义态度,利则用,不利则弃。特朗普政府时期,美国退出了多个国际组织或国际条约。美国至今未加入《联合国海洋法公约》《经济、社会及文化权利国际公约》《儿童权利公约》和《生物多样性公约》等重要的国际公约。中国也是现有国际规则的主要受益者,但更多情况下是国际规则的学习者和接受者。中国加入了490项多边条约,并且是13项多边条约的保存国。当前,中国对国际规则的话语权和影响力不断增强。中美之争主要表现在美国要竭力维护在现有国际规则中的特权和领导权,中国则努力改革和完善现有国际规则,使之更好地体现包括中国在内的广大发展中国家的利益和诉求。

三是制定新国际规则的主导权之争。规则竞争是国际竞争的高级形式。国际规则的话语权和主导权是国家软、硬实力的体现,(点击此处阅读下一页)


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