返回上一页 文章阅读 登录

林辉煌:如何损害村民自治?

更新时间:2022-10-04 21:15:53
作者: 林辉煌  

  

   很多人比较担心的是,当前党的社会渗透程度与走群众路线的能力是否完全相匹配,如果群众路线的能力没有跟上,那么党的社会渗透很有可能导致基层社会的刚性化和基层政权建设的内卷化,最终损害村民自治的有效性。一个典型的体现是,强化党的社会渗透演变成繁文缛节的党务工作,村干部则被锁定在办公室处理各种规范性材料而越来越脱离人民群众。

   1、一部影响甚广的法律

   近期,民政部公布了由其起草的《中华人民共和国村民委员会组织法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《草案》),向社会各界征求意见。现行的村民委员会组织法(以下简称《现行法》)于1998年11月4日通过,2010年10月28日修订,2018年12月29日修正。截至2021年底,全国共有村民委员会49万个,村民委员会成员208.9万人,乡村人口近5万人,加上近3亿的农民工,可见这部法律的影响面之广。

   我仔细研读了《草案》,发现修订的幅度相当之大。之所以做出如此大幅度的修订,按照民政部的说法,是因为“随着我国农村经济体制、社会结构、利益格局、思想观念深刻变革,村民委员会的工作对象、工作内容、工作职责也随之发生了深刻变化,现行法已不适应时代发展需要。”

   当然,关于农村经济体制、社会结构、利益格局和思想观念的深刻变革体现在哪里,民政部在《关于<中华人民共和国村民委员会组织法(修订草案征求意见稿)>的说明》(以下简称《说明》)中并没有展开说明。按理是可以稍微解释一下的,有助于人们更好地理解修法的必要性。

   如何从整体上理解这次修法的精神?《说明》其实已经做了比较深刻的解释。在“修改的指导思想和主要思路”中,《说明》提示我们要重点把握四个方面,我按照自己的理解重新表述一下。第一点讲的是强化党的领导,这在《草案》中有鲜明的体现。第二点讲的是强化村民自治,强化党的领导并不是要取代或弱化村民自治,而是要“健全党领导下的基层群众自治制度”。你可以理解为双强模式,党的领导要加强,村民自治也要加强,现实生活中这两个方面难道不会有冲突吗?我想这肯定是很多人的困惑,后面我们可以具体聊聊。

   第三点讲的是强化基层治理能力,这里涉及到如何协调地方政府和村民自治的关系。从《草案》来看,地方政府的作用被强化了,一个更强势的地方政府和更强势的村民自治,这两者会不会有冲突呢?当然,从治理能力的角度出发,《草案》应该是希望以“更好地解决问题”来处理两者的关系,即更多的政府介入或许有助于确保村民自治的规范性,以及减少“自治失败”的风险。第四点讲的是以维护群众利益为根本目标,这是整个修法过程及整部法律的宗旨,无论是强化党的领导,强化政府的介入,还是强化村民自治,从根本讲都是为了“提升村民委员会服务村民的能力”。

   可见,要准确评价《草案》,我们需要紧紧抓住四大主体,即党组织、地方政府、村委会和群众,并讨论他们之间的基本关系。

   2、强化党的领导

   接下来我们具体看看《草案》的修改内容。这次修改的动作还是相当大的,从《现行法》的6章41条扩展为7章64条。7章的内容包括总则、村民委员会的组成和职责、村民委员会的选举、村民会议和村民代表会议、民主管理和民主监督、村民委员会工作的保障、附则。

   第一个大的修改专题是“强化党的领导”,主要涉及五个条款。

   第一条增加了“为了健全中国共产党领导下充满活力的基层群众自治制度”的表述。这是提纲挈领的一句话,可以说是整部《草案》的灵魂所在。一方面要强调党的领导,把党的领导全面贯彻到所有工作之中;另一方面则要健全充满活力的基层群众自治制度,发挥人民当家作主的主人翁精神。而《草案》本身则体现了依法治国的意图,综合起来实际上就是总书记所指出的,把党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合起来,才能有效保证国家治理跳出治乱兴衰的历史周期率。但是这三者如何有机结合,实在是考验治理者的一大难题。

   第四条增加了“需由村民委员会提请村民会议、村民代表会议决定的事项,经村党组织研究讨论后,由村民会议、村民代表会议依照法律和有关规定作出决定。”特别强调了需要先“经村党组织研究讨论”,这可以视为强化党的领导的一个关键举措。需要注意的是,村党组织研究讨论的目的是什么?是为了掌握事实,引导村民做出一个更好的决定,还是为了将党组织自己的意图转化为村民的决定,这两者之间存在着微妙的区别。村党组织也是由人构成的,所做的决定也不见得就百分百准确,其引领作用不在于替村民做决定,而是带领村民一起做出好的决定。当然,村党组织需要做更多的前期研究,掌握更充分的信息,方能具备引领能力。

   第七条增加了“村民委员会主任可以由村党组织书记通过法定程序担任”,“村党组织领导班子成员和村民委员会成员可以交叉任职。”这条讲的是一肩挑和交叉任职的问题,虽然用的语词是“可以”一肩挑,“可以”交叉任职,现实情况则几乎是只要能一肩挑的就一肩挑,能交叉任职的就全面交叉任职。从我调研的多地农村来看,书记主任一肩挑和村两委全面交叉任职已经非常普遍,特别是最近这一次村两委换届,一肩挑和交叉任职就是个硬性任务。

   以前村两委经常有摩擦,甚至出现派性对立,导致村庄治理频频陷于混乱之中。书记主任一肩挑之后,村两委都是同一个“老板”,自然也就没有了摩擦,但是彼此之间的监督和制约也弱化了,很有可能出现“一言堂”的问题。因此,推行一肩挑和交叉任职之后,如何完善民主监督机制就成了关键命题,这也是《草案》进一步强化村民自治的内在要求。

   第三十六条规定,“村民自治章程对坚持村党组织领导、村民委员会组织建设、工作制度建设、村民议事决策规则、监督评议机制等村民自治事项作出规定”。这一条要求村民自治章程必须对坚持村党组织领导做出相应的规定,也就是将党的领导这一原则写入自治章程之中。对于村民自治来说,除了相关的法律规定之外,最重要的规约莫过于村民自行约定的自治章程,这是直接指导村庄治理工作的行动方案。将党的领导写入自治章程之中,除了完成一种政治正确的宣言之外,更重要的是要明确党的领导能如何强化村民自治,而不是以党的领导来取代村民自治的功能。

   第三十八条规定,“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理,应当在村党组织和村民委员会指导下,由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定,所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”其中,“应当在村党组织和村民委员会指导下”的表述是新增的。在很多地方,行政村层面的自治是虚空的,而村民小组的自治则是实实在在的,因为农村土地的集体所有大部分还是落在村民小组头上。因此,党的领导要真正落到实处,就必须穿透行政村,直达村民小组。从我调研的情况来看,现在一些地方也开始在村民小组建立党组织,甚至要求党组织负责人和小组长一肩挑。这样就把党的领导贯彻到最基层了,但是也引发了人们对村民自治的有效性的忧虑。

   3、关键是走好群众路线

   强化党的全面领导,这是近年来中国各项改革的主旋律。如何理解这一现象呢?我曾经在一篇文章中提到,党的力量向社会渗透的程度,与基层政权建设的动力和能力直接相关,动力越强、能力越强,则党的力量向社会渗透的程度就越大。如果动力很强,但是能力很弱,则党的社会渗透往往会走向内卷化,即空有制度建设或财政投入,但是基层政权建设并没有达到预想的目标。一般来说,政党都有向社会不断加强渗透的动力,但是如何与自身的能力相匹配,则是一个难题。

   在我看来,党在基层最重要的能力是走群众路线。如果能够走好群众路线,真正发挥联结和引领群众的作用,那么强化党的领导与强化村民自治就不是矛盾的,它们最终在元治理和为人民服务这两个方面实现了统一。所谓元治理,就是在国家(政党)发挥统筹功能的基础上各个治理主体的有效参与。而为人民服务则是党的群众路线和村民自治共享的根本宗旨。

   很多人比较担心的是,当前党的社会渗透程度与走群众路线的能力是否完全相匹配,如果群众路线的能力没有跟上,那么党的社会渗透很有可能导致基层社会的刚性化和基层政权建设的内卷化,最终损害村民自治的有效性。一个典型的体现是,强化党的社会渗透演变成繁文缛节的党务工作,村干部则被锁定在办公室处理各种规范性材料而越来越脱离人民群众。

   这不是群众路线,更不是村民自治。

  


爱思想关键词小程序
本文责编:admin
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/136970.html
收藏