返回上一页 文章阅读 登录

何得桂 公晓昱:制度创新视角下农村基层治理主体间的回应与互动机制

更新时间:2022-10-03 01:32:42
作者: 何得桂   公晓昱  

   内容提要:激发制度活力与激励干部是事关推动基层治理现代化的关键要素,本文从制度创新与干部下沉两个维度对陕西省安康市石泉县“镇村工作一体化”实践机制展开分析,诠释地方政府如何通过新型驻村工作制度加强基层社会治理,实现国家政权与自治组织的良性互动。研究表明:地方政府以全过程治理的制度安排将驻村任务和人员下沉到村、党组织关系转接到村,避免干部驻村工作陷入精英利益俘获困境;通过驻村干部轮期、“坐班”制度调整,克服运动式治理的弊端,实现驻村帮扶常态化;利用“一把手”负责的高位权威吸纳体制内资源向村庄下沉,实现基层治理重心下移。在基层干部力量下沉进程中,驻村干部与村干部决策共商、落实同抓、责任共担的制度安排巧妙处理着国家政权与自治组织的关系,显著增强了基层组织力量,但是乡村治理内生力量可持续发展也面临一定挑战。地方政府创新基层治理应加强顶层设计与制度安排的协同性,注重基层治理体系和机制的优化,充分激发乡村社会自主发展的动能和活力,推动农村基层治理走向多元协同、全过程治理的高效能治理之路。

   制度创新  半乡政村治  驻村工作制  镇村工作一体化  全过程治理 

  

   一、问题的提出

  

   一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。随着人民公社时期农村“政社合一”模式的结束,乡镇政权是中央政府权力在农村的基础和末梢,在行政村层面设立村民委员会实行村民自治制度,“乡政村治”[1]体制成为我国农村基层治理的基本模式。城镇化发展和农业农村改革推进,无论是“乡政”还是“村治”都面临新的治理困境。一方面,家庭联产承包责任制的实施激发了农业生产积极性,也将农民从土地解放出来,城乡人口流动壁垒的打破使农民个体意识和经济能力得到提升,但随之乡土社会“空心化”“个体化”加速了村庄“公事人”的衰退。[2]另一方面,农业税费改革减轻了农民负担,但加剧了农民个体与村集体及乡镇政府的疏离,基层政权陷入“悬浮型”治理[3],项目制推行从财政上切断了基层政府与村庄的责任关系[4],农民对村庄公共事务和发展的关注弱化。面对国家与乡村关系的变化,公共组织通过下派第一书记、加强农村基层党建、财政支付村干部报酬等方式向乡村渗透,在提高基层治理效能的同时加剧村级行政化以及压缩自治空间。

  

   与人民公社时期不同,当前国家权力下沉并不是填补乡村治理中国家角色的空缺,而是带着乡村发展的有关资源随治理重心一同下沉。科层制将任务压力“堆积”到乡镇一级,基层政府通过“控制资源”来实现权力向村庄的渗透,试图通过外力实现“双轨政治”[5]有效联结。村干部作为村民自治组织的“代理人”和“当家人”,[6]在坐班制、目标责任制、财政支付薪酬等科层体制管理下,村级治理半行政化结构基本形成。这种自上而下的运行体系极大地改变了农村基层治理的过程与逻辑,但尚未有效起到国家权力与乡村社会联结的作用,影响乡村振兴的有力推进。农村基层治理是国家治理的根基,如何加强基层治理体系和治理能力现代化建设,破解“上面千条线下面一根针”的治理局面,实现国家政权与村民自治的良性互动,这是实现基层社会治理现代化绕不开的课题。“镇村工作一体化”实践作为地方政府加强基层社会治理的一种工作机制,是对国家提出“推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动”的制度性回应,也是创新基层治理的积极探索。

  

   二、文献回顾

  

   在基层治理研究中,关于国家权力与基层治理的讨论经久不衰。随着自治、德治、法治相结合的治理理念上升到国家层级,各地积极探索基层治理现代化的有效实现方式。既有的相关研究主要集中于国家权力下沉对村庄治理结构的影响、具体治理困境以及治理主体之间的互动关系等三个维度。

  

   从宏观治理结构维度来看,传统时期的中国经济基础以农业为主,政府没有积累充足的社会经济资源量,在没有凭借市场体系延伸而形成高水平的组织化社会中,国家政权对基层社会管理的社会基础较为薄弱。[7]20世纪以来,中国的国家权力持续向乡村基层延伸并最终实现了乡村组织与管理的国家化、行政化和官僚化。[8]由不同层级的国家机构构成的政权组织体系是实现权力集中和渗透的必要条件,由此开始了“政权下乡”的过程。[9]驻村工作制作为一种农村工作方式,它通过上级抽调党政组织和行政系统干部到农村开展特定的目标和任务,新中国成立以来被广泛应用。向农村派驻“工作队”,促进农村社会的建设和发展,工作内容随着时代的变化和工作重心的转移而不断变化。[10]随着脱贫攻坚与乡村振兴等战略的实施,国家从资源输送、经济建设、公共服务供给等方面有效嵌入乡村社会治理结构中。地方政府通过部门挂钩、资金捆绑、干部驻村等制度创新推动贫困地区经济社会发展,并通过目标考核强化官员的激励和压力来保障政策的执行。[11]驻村干部通过结构性嵌入,从宏观结构层面为驻村帮扶工作提供制度支撑;联结与协调各方力量,撬动各方资源,以资源性嵌入增加欠发达村庄帮扶资源总量;以关系性嵌入,协调驻村工作队、当地政府、村干部以及村民间的互动关系,形成新的关系网络。[12]驻村第一书记的外部嵌入、有效衔接与内部执行,通过人力资本和社会资本的纵向嵌合、自有资源与扶贫资源的横向整合、正式制度和非正式制度的相互弥合、集体诉求和个人诉求的激励调合等措施[13],使国家治理、地方治理与基层治理的各项任务得到有力推进。[14]这种“嵌入治理”方式在不破坏村民自治格局的前提下将资本、人力及社会资源投入村庄发展,弥补了许多欠发达村庄普遍存在“自治失灵”问题,优化了所驻村庄的治理结构,符合大多数贫困村庄的实际需求。[15]

  

   从具体治理困境的维度来看,国家政权的推动使各种项目制村级公共服务供给变得更具体、更易于落实,避免项目资源向乡村配置过程中的随意行为,但缺乏通盘权衡与整体治理。[16]因制度本身不完善导致的体制困境以及由于环境不确定性导致行政干预作用不能有效发挥,驻村干部与乡镇政府、上级领导以及村干部的互动可能受到上级政府目标设置权责不匹配以及原单位有限资源的条件限制,加上乡村治理格局下乡镇干部与村干部之间的“共谋”与“乡-村”关系的闭合[17]目标任务考核的技术治理方式,这虽然有利于强化国家对基层的监控能力,促使村干部治理行为沿着以国家法律、行政规章为基础的规范化方向发展,但是另一方面可能会带来政府责任无限化以及基层自治能力弱化的治理困境。[18]这种权力渗透方式挤压了基层自治内生活动空间,同时由于其高昂的政治成本和财政成本而具有不可持续性,需要加快构建多元乡村治理共同体。[19]

  

   关于治理主体的互动关系的研究。乡村之间的互动关系在不同情势下表现出不同形态。人民公社时期,乡村之间以行政指令关系为主;改革开放后,基层政权只能通过乡村之间的利益共谋关系来进行税费征收;取消农业税后,在可支配资源不足的情势下,为了更好地完成工作任务,乡村之间只好维系着情感协作关系。[20]村治主体作为衔接国家规范与乡土秩序的中介变量,在资源密集输入的乡村振兴时代,与科层-关系的底色互动关系下开始发生传统维持性取向、过渡重构性取向、现代行政性取向等三重结构性的分化。[21]

  

   梳理既有研究发现,农村基层治理现代化受到来自国家能力、乡村体制和基层社会三重因素的影响,而能否实现治理有效的目标取决于三者的匹配度。就治理逻辑来讲,治理重心下沉是国家为改善资源内卷化与地方治理状况,实现国家与乡村社会的有效对接;通过跨层级调动、主动介入乡村社会治理等方式突破传统科层治理体制,制度性嵌入是行政力量介入村庄治理的合法性前提,也是其压力来源。既有研究主要从嵌入理论视角出发,侧重国家政权力量下沉对村庄治理结构影响,关注行政权威与村庄内生力量在基层治理场域博弈过程,但缺少对驻村工作制度本身发展以及这种发展对农村基层治理主体之间如何积极回应和互动关系的分析。各类治理主体的良性互动是有效整合治理资源、构建基层治理主体之间利益联结机制的关键,对推动乡村有效治理具有重要的理论价值和现实意义。基于上述分析和判断,本文以陕西省安康市石泉县“镇村工作一体化”为例,采取归纳-演绎-实证的研究路线,主要从制度创新的角度深入分析地方政府推动驻村工作制度转型的制度背景、转型诱因及其背后的运作逻辑,尝试解释这种新型驻村工作机制对农村基层治理结构的影响及治理主体间的互动关系,在此基础上,进一步审视“政权下乡”对推动农村基层治理现代化建设的作用和路径。

  

   三、案例描述与理论基础

  

   (一)镇村工作一体化的石泉实践

  

   石泉县位于陕西省安康市西部,总面积1525平方公里,地处秦巴山片区腹地,曾为国家扶贫开发重点县之一。为推动乡村振兴与基层治理深入融合,石泉县于2019年试点推行镇村工作一体化,组建乡村振兴工作队,按照“三到三同三促”的要求,每村派送3~5名镇干部,担任第一书记或工作队其他职务。在镇村工作一体化的制度安排中,所谓“三到”是指以行政村为治理单元,把镇年度工作任务分解到村,每个村派驻3~5名镇干部,1名镇领导跟进到村,到村的镇干部要把党组织关系接转到村,参加村级党组织活动;“三同”要求村级重大事项由村“两委”和工作队共同商议后实施,日常工作以工作队形式去推动,镇村干部对村上工作负同等责任,即决策同商、落实同抓、责任同担;“三促”是指促群众致富、促集体经济壮大、促基层治理,涉及村庄经济社会发展和党的建设等方面,建强“村”这一基本单元。凡是涉及村(社区)发展的重点、难点、热点、薄弱点和风险点,驻村镇干部需要承担责任。为解决搬迁后群众的居住、生活、发展、社区治理问题,石泉县迎丰镇将镇党委的组织委员和党政办干部下派到迎丰镇集镇社区,将社区划分为4个片区24个网格,组织50余名群众加入各网格的志愿服务队,经常性地开展理论政策宣讲、志愿帮扶、文化惠民演出。当地乡村振兴工作队由脱贫攻坚工作队就地转化而来,不同之处在于,脱贫攻坚完成后,队伍里的县级及以上派驻干部有所调整,镇干部却稳定下来,继续驻村。镇村工作一体化是脱贫攻坚驻村帮扶机制的有效延伸,将村级集体经济发展、强化基层党组织建设、村庄治理与乡镇政府资源配置优化、维护基层社会稳定等工作进行有效融合、统筹安排,驻村干部承担着资源输送与政府回应的重要职责,起到上通下达的积极作用。①

  

   (二)理论建构

  

制度创新理论是制度经济学与熊彼特创新理论两个学派融合发展起来的。诺斯在熊彼特创新理论的基础上,对制度创新的基本因素、制度创新的动力以及制度创新的基本过程开展研究,认为制度是促进经济发展和创造更多财富的保证。[22]制度创新理论被逐步应用到社会治理研究等领域。黄少安将制度创新应用到贫困问题的研究,认为农民贫困是制度性贫困,不合理的制度决定了农民贫困、制约了农民致富。[23]杨瑞龙在研究地方政府创新行为时,提出了制度变迁三阶段假说,认为地方政府发动制度变迁过程中扮演着“政治企业家”的角色。[24]制度创新是地方政府的内部决策,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/136938.html
文章来源:党政研究, 2021年6期
收藏