返回上一页 文章阅读 登录

何得桂 公晓昱:制度创新视角下农村基层治理主体间的回应与互动机制

更新时间:2022-10-03 01:32:42
作者: 何得桂   公晓昱  
经过制度动员并最终落实到基层社会之中。[25]加快推进基层治理体系和治理能力现代化在实施乡村振兴战略进程中居于基础性地位。这要求在加强基层治理过程中注重制度创新,把碎片化的资源有机整合并合理分配以提升乡村治理有效性,实现制度优势向治理效能的有效转化。

  

   基层政权建设是增强国家治理能力的基础。“推动治理重心下移”成为政府近年来着力倡导的治理趋势,体制内精英下沉与数字化治理作为“人治”和“技控”的两种外部干预方式,对维护基层社会稳定、推动乡村治理现代化发挥着重要作用。其中,驻村干部下沉到村后,体制内精英的到来与村民自治形成一种微妙关系,既有行政力量对村民自治的推动,又有他治与自治内在逻辑上的冲突,面临协调困境、责任困境和效率困境。[26]因此,需要地方政府结合国家战略规划,推动干部驻村帮扶制度创新。同时,结合系统协同性,推进干部驻村帮扶体系机制优化,结合基层治理实际需求,培养乡村治理内生力量。[27]作为脱贫攻坚时期驻村工作制的延续,石泉县“镇村工作一体化”中的干部下沉也是跨层级人员调动的实现形式,乡镇干部到村后与村干部一同完成日常村务工作,在执行乡镇政府传达的国家政策同时,将基层治理重点聚焦于农村经济发展和提升公共服务等村庄发展事务,实现镇村工作的协同推进。在镇村工作一体化机制中,驻村干部与村干部的关系不是指导与被指导的关系,而是一种互利互惠、耦合协同的互动关系。创新农村基层治理的前提在于理顺和优化中央与地方、基层政府与乡村社会、驻村干部与村干部之间的关系,建立紧密和持续的利益联结机制,推动全过程治理和集成治理,提升制度的稳定性和可持续性,进而最大程度发挥干部驻村帮扶的积极效用。

  

   镇村工作一体化机制是在驻村扶贫工作队制度基础上,改变干部下沉的组织形式、治理内容、运行逻辑,实现国家治理手段在农村基层治理场域从嵌入向融合的及时转变。这既延续了传统驻村帮扶跨层级人员派遣的制度路径,又结合新时期国家治理重心和乡村建设任务调整进行制度创新。农村基层治理内容在一定程度上已经突破“乡政村治”治理体制边界(或者称之为“模糊的乡政村治”),依托基层党组织建设整合乡村治理资源,乡镇驻村干部与村干部共商共建共治以实现国家政权与村民自治的良性互动,进而推动农村基层治理现代化。

  

   四、从制度嵌入转向制度耦合:驻村工作制度的创新

  

   构建乡村治理现代化体系离不开坚实的制度基础。外在制度与内在制度的冲突或耦合,直接关系到制度效率,最有效率的制度安排是能够实现外在制度与内在制度的耦合。[28]以制度创新向农村基层治理体系赋能,是地方政府治理转型过程中推动行政体制层级改革与治理重心下沉的一个重要方面(图1)。

  

图1 “镇村工作一体化”制度创新分析框架

  

   (一)外在环境与内在制度的冲突

  

   推动制度创新的因素复杂多样,一般将制度创新的动力分为内因和外因。内因主要取决于主体需求和利益的变化以及预期利益引起的利益冲突得不到缓解,外因主要指诱发性环境变化引起的制度创新。脱贫攻坚取得全面胜利后,巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接仍面临体制机制衔接不够顺畅、产业发展升级困难和内生动力难以激发等问题,村干部队伍老龄化、驻村工作队面临缺位、基层考核压力不断加重的现状阻碍着乡村振兴进程。

  

   首先,村干部队伍老龄化导致治理效率较低。村干部是农村发展的“领头雁”,乡村振兴能否取得预期效果、农业农村现代化能否实现与他们能力和素质密切关联。农村人口结构失衡、重资历轻能力、忽视后备干部储备、工资待遇不高等因素造成村干部队伍普遍老龄化且文化水平较低。据石泉县2020年村干部统计数据显示,各行政村“两委”班子成员,50岁以上占到51%、初中及以下文化程度达48.7%。年老的村干部使用信息技术、接受数字化治理理念普遍较慢,影响基层治理效能提升。乡村振兴项目的落地与运行需要村干部科学决策和执行,也需要驻村干部的力量来实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接。

  

   其次,打造一支不走的乡村振兴队伍,离不开常态化派遣机制。脱贫攻坚期间在扶贫干部帮助下,大多数贫困村发展都进入快车道。石泉的164个村和社区,“四支队伍”有1700多人,其中县级以上派驻干部670名,占比超过4成。如果未来这些干部进行调整,近一半的力量怎么补上去,不走的工作队如何打造,这是全面推进乡村振兴所要面临的问题。脱贫攻坚期间,第一书记和驻村工作队分担了村上的许多工作,村干部或多或少形成依赖。驻村干部将国家的宏观政策目标、派出单位的科层制优势与资源、基层干部和村民的利益等进行粘合,在多重性中凝聚共识,带来的不仅仅是短期的扶贫成效,从长期而言可能改变基层治理结构,为乡村全面振兴打下坚实基础。[29]鉴于此,要基于全过程治理的要求构建常态化驻村帮扶机制,以推动农村基层治理现代化建设。

  

   最后,运动式治理情势下基层考核压力不断加重,加剧村级行政化水平。伴随国家治理重心下移,基层治理任务增多,来自国家的权威、政策和资源最终凝聚在乡镇政府,而体制性和常规性治理资源的不足使基层政府陷入权责不对等的困境,部分考核压力在村级行政化趋势下蔓延至村干部头上,成为村级组织化解治理压力的重要路径。运动式治理模式下“包干责任制”带来行政任务社会化和社会事务行政化的乡村治理结构性矛盾,既要落实党和国家各项支农惠农政策,又要完成驻村干部交办的应急性任务,村干部常常陷入两难境地。因此,要通过制度调整以优化农村基层治理体制,实现乡村治理现代化与社会性平衡。

  

   (二)中央主导供给与地方创新行为

  

   改革,既需要中央政府供给主导性制度变迁,也需要地方自身积极推动创新,且地方政府自主制度创新如果被中央政府追认的概率增加,在有能力承担制度创新成本时,地方政府会成为“第一行动主体”积极推动制度创新,实现效用最大化。

  

   选派驻村工作队是加强脱贫攻坚一线工作力量、打通政策落实“最后一公里”的重要举措。中央政府作为制度设计者和实施者,扮演着制度创新第一行动主体的角色,微观主体只是新制度的接受者,地方政府起着上通下达的作用。中央政府主导制度供给方式的制度变迁风险小、成本低、容易推动;完成脱贫攻坚任务后,巩固脱贫攻坚成果和推动乡村振兴任务使基层治理面临着新的挑战。在外在制度与内在制度冲突下,地方政府发动制度创新,探索与简约高效的乡村治理体制相适应的有效实现模式。2019年6月石泉县委出台《关于推进镇村工作一体化的实施意见》(石发[2021]4号),在迎丰镇等地展开试点,原则上要求向每个行政村选派“素质好、作风实、能力强、潜力大”的3~5名镇干部,担任第一书记或工作队其他职务。镇干部到村后,首要任务是指导村上按“三共六制”②的原则统筹承担工作任务,即落实“文化引领、治安防控、法律服务、矛盾调处、民生保障、居民自治”六个工作机制,实现“平台共建、事务共治、成果共享”目标,并据此形成年度任务清单。例如迎丰镇弓箭沟村2020年关于完善治安防控机制的任务,组建不低于10人的村民联防队伍和“红袖章”平安志愿队伍,在重点时段(重大节日、重大庆典等)展开巡逻防控。经过一年的试点,石泉县经济社会发展成果显著。2020年石泉县全面推进“镇村工作一体化”工作机制,按照“三到三同三促”要求,与村干部共理村务,巩固拓展脱贫攻坚成果,有效衔接乡村振兴。在此做法和过程中,地方政府不再是一个上通下达的执行者,而是具有相对独立目标的行动主体,且通过上级政府对制度创新成果的认可获取“事后追认”。

  

   (三)向下负责的治理逻辑

  

   在地方与基层治理中,压力型体制是指县、镇级政府为完成上级下达的治理任务和各项指标,采取量化分解的管理方式和物质化的评价体系,因其适用领域广泛、运行过程连贯、产生效果显著的实用性受到学界广泛关注。这种以精细化治理为特征的责任考核机制加剧了自上而下的政策执行压力,导致乡村两级干部较为普遍的、有选择性地执行上级考核任务的现象,偏离既定治理目标,在一定程度上增加基层治理制度成本和组织成本。推进基层治理现代化,要转变治理思路,从“责任下沉”转为“向下负责”,使政策执行的刚性约束与考核目标的弹性机制相结合,提升基层干部的政策执行能力,以制度优势实现基层高效能治理。[30]

  

   任务分解量化到行政村,塑造基层干部的责任主体意识与协作意识。针对压力型体制下责任落实偏差、考核价值扭曲、选择性执行等问题,在镇村工作一体化框架下乡镇政府按照经济社会发展总体部署要求,结合镇村工作实际,从经济发展、环境整治、基层组织建设、村民自治等方面等将乡村振兴的重点任务科学量化分解下达到行政村。在石泉县中池镇东沙河村2020年23项年度重点工作中,“引导42户发展产业、87人就业增收、4户创业增收,确保不返贫、不致贫”的工作由派驻到村的镇自然资源所所长负责。针对每位驻村干部和村庄实际建立职责任务清单,并上报县委组织部备案。各村依据重点任务清单形成党支部年度承诺,指导党员进行年度承诺,确保镇村工作一体化责任到支部、落实到人头。在此过程中,县委主要领导通过政治势能,推动政策、资金、人力、技术向农村基层倾斜,镇村两级力量实现治理资源的有效整合高度协同,落实领导责任、实施驻村干部“坐班制”、职责明细公开以督促驻村干部履行责任,防治干部不作为。

  

   治理结构扁平化,破解农村基层治理力量薄弱问题。石泉县按照派驻干部岗位在村、关系在村(党组织关系)、工作在村、吃住在村的要求,整合镇村两级工作力量,逐村组建乡村振兴工作队,驻村第一书记和工作队队员任期不少于2年,到期轮换、压茬交接。相比传统干部驻村制度,镇村工作一体化工作机制中干部“驻村期间不承担原单位工作,党组织关系转接到派驻村(社区)”的措施在一定程度上避免精英利益俘获,驻村干部治理行为与党组织活动都以行政村为阵地、以镇和村为单元,驻村干部不会因任务紧迫陷入村上事务与原单位职责的选择困境。干部力量下沉的措施使“乡政村治”的治理结构模糊化,不同层级干部联动治村打破了“条块分割”的既有框架,确保农村基层组织管理有力,持续提升基层党组织组织力。

  

“一把手”抓任务落实,督促驻村干部履职到位。为推动镇村工作一体化工作机制有效落实,石泉县各镇领导班子成员实行包村责任制。例如,迎丰镇党委副书记作为包村干部负责弓箭沟村,时刻监督、检查驻村干部工作情况,驻村工作队队长原则上由各镇党委选派,报县委备案。派出单位与驻村第一书记和工作队队员所在村(社区)实行项目、资金、责任“捆绑”,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/136938.html
文章来源:党政研究, 2021年6期
收藏