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王建学 张明:论海南自贸港法规的备案审查

更新时间:2022-10-03 01:06:24
作者: 王建学   张明  

   摘要:  海南自贸港法规是以变通为基础的授权性立法。其变通力度超过既有各类变通性法规,容易造成区域性法制壁垒。为协调其变通内涵与法制统一的关系,备案审查就成为一项必备机制。《海南自由贸易港法》规定的备案审查在广义上包括了批准审查,呈现为双轨制形态。目前,其审查的实践效果隐而不彰,容易造成理论困惑和实践误区。有必要在明确海南自贸港法规规范定位的基础上,充分公开海南自贸港法规的备案审查信息,在制度建设层面兼顾备案、审查和救济三个子环节,从而保障海南自贸港法规制定权的准确行使,同时促进备案审查制度的进一步完善。

   关键词:  海南自贸港法规 立法变通 法制统一 备案审查 批准审查

  

   一、问题的提出

  

   习近平总书记指示海南在自贸区和自贸港建设中要“加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境”。[1]其中,之所以将法治排在首位,正如总书记一再强调的那样,“法治是最好的营商环境”。[2]为构建起海南自贸港建设法治保障的“四梁八柱”,提供可供海南自贸港封关运作的法治保障体系,全国人大常委会于2021年6月10日审议通过《海南自由贸易港法》,其第10条授权海南省人大及其常委会就贸易、投资及相关管理活动制定海南自由贸易港法规(以下简称“海南自贸港法规”)。海南自贸港法规可以对法律或者行政法规作出变通规定,是一种崭新的地方立法变通形态,不仅丰富了海南省的地方立法格局,也发展了我国法源体系中的法规谱系,而且可以涉及法律或者行政法规的保留事项。因此,为保证国家法制统一,通过备案审查实现对其制定权的有效监督就成为重要的实践问题。

  

   随着近几年的地方立法权扩容,备案审查成为一项默认的监督要求。党的十八届四中全会提出,把所有规范性文件纳入备案审查范围。由此,“备案是法律规定的一项程序性义务,是有权机关监督权的体现”。[3]就此,海南自贸港法规自然也不例外。《海南自由贸易港法》第10条共分为三款,其中第1款作出立法授权,后两款则专注于备案审查问题。根据其第2、3款的规定,海南自贸港法规应当报送全国人大常委会和国务院备案,并应说明变通的情况和理由,其涉及法律或者行政法规保留事项的,则应当分别报全国人大常委会或者国务院批准后生效。《海南自由贸易港法》第10条无论在篇幅布局还是内容设计上,均表现出对海南自贸港法规备案审查的高度重视。

  

   基于对国家法律法规数据库和相关法规数据库的检索,海南省人大及其常委会截至2022年6月11日已经连续制定15件海南自贸港法规。其立法速度之快、数量之多、变通幅度之大,均非经济特区法规、上海浦东新区法规[4]等同类变通性立法可以比拟。但吊诡的是,海南省人大及其常委会所披露的立法信息从未涉及海南自贸港法规的报送备案和报请批准情况,全国人大常委会法工委所作《关于2021年备案审查工作情况的报告》亦未提及海南自贸港法规和上海浦东新区法规的备案审查情况。由此引发的疑问在于,海南自贸港法规备案审查的内在制度逻辑是什么,其实践现状又存在何种困境?本文通过剖析前述问题,希冀于促进海南自贸港法规制度的功能提升,也由点带面地助益于法规备案审查制度的完善。

  

   二、海南自贸港法规备案审查的制度逻辑

  

   海南自贸港法规备案审查的制度逻辑,取决于海南自贸港法规作为授权性变通立法的基本性质,以及它作为变通立法与国家法制统一之间所展开的二元关系。同时,也需要在备案审查制度的整体脉络中理解海南自贸港法规备案审查的独特性。

  

   (一)海南自贸港法规的“双轨制审查”

  

   从时代背景和制度定位上看,对海南自贸港法规的深度授权其实是一种“时不我待”的必然选择。海南自贸港建设的总体要求是打造制度集成创新的高水平自由贸易港,形成“磁场效应”有效吸引外资,成为我国开放型经济新高地。海南自贸港建设的快速发展必然要求海南省人大及其常委会行使高度的地方立法变通权,在一定程度上合法“偏离”全国性的法律制度,但海南省固有的法规制定权难以满足海南自贸港改革探索的实践需求。[5]在中央层级的立法滞后,普通地方立法权无力,而经济特区立法权又难以应对海南自贸港所形成的制度变通幅度时,海南自贸港建设的紧迫需求势必要求全国人大及其常委会及时赋予海南省更大的立法变通幅度,即自贸港法规制定权。因此,与其他地方立法形态相比,海南自贸港法规以“变通”为立法的核心内涵,却又超越了一般的地方立法变通权限。从其变通的事项范围来看,海南自贸港法规主要针对贸易、投资及相关管理活动,但可以对法律或行政法规保留事项作出规定。由此,全国人大常委会在对海南自贸港法规进行赋权赋能的同时,“规定了备案审查和批准审查两种立法监督方式”。[6]在未涉及法律和行政法规保留事项时,进行事后的备案审查,在涉及法律和行政法规保留事项时,则进行事前的批准审查。由于海南自贸港法规的备案和批准相互关联、不可分割,因此,本文从广义上同时涵盖二者,并将其描述为“双轨制审查”。这种双轨制审查在目前的备案审查制度体系中具有独特性。

  

  

   从狭义的备案审查来讲,在目前备案审查全覆盖的要求下,所有法规均必须进行事后备案,其中,具有变通权限的法规还需要在提交备案时向审查机关履行说明义务。相比而言,海南自贸港法规的说明义务既包括说明变通的情况也包括说明变通的理由,[7]但同类的经济特区法规和浦东新区法规却只需要说明变通的情况而无需说明变通的理由。可见,海南自贸港法规在备案过程中的说明义务更重。之所以如此,一方面当然是因为海南自贸港法规的变通力度最大,具有更强的“坚持面向实践的法治试错学习”特征,[8]另一方面也是我国备案审查制度在整体上不断完善的结果。在2015年《立法法》修改以前,传统经济特区法规的备案审查经过了长时间的演进才趋于完备,而2021年新创制的两类变通性法规站在2015年新《立法法》的基础上,其备案审查和说明义务都是在变通授权作出的同时配备到位。

  

  

   就报送批准来看,海南自贸港法规不同于同样需要报批的设区的市的地方性法规和民族自治地方的自治法规。设区的市在2015年地方立法权扩容以后具有非常庞大的立法体量,因此需要由省级人大常委会通过事前批准对其制定的地方性法规进行特别的监督。[9]民族自治地方则不仅体量庞大,而且具有广泛的变通事项,因此也需要由上级人大常委会进行事前的审查批准。而海南自贸港法规作为一种法源形式,仅海南省一个省级行政区域作为立法主体和范围,其报送批准的适用条件或标准是其内容涉及法律或行政法规保留事项,但备案或批准两个轨道的扳道工则是海南省人大常委会。

  

   (二)法制统一是立法变通的制约要素

  

   对于地方立法特别是变通性立法而言,法制统一是特别重要的基础性制约要素。在我国的单一制国家结构形式下,特定地方的立法变通不免从横向和纵向角度对“社会主义法制统一原则”造成减损和破坏,因为“变通法的核心价值在于对上位法的若干规定进行有限度的突破”。[10]也正是基于维护“法制统一”的目的,我国《宪法》《立法法》才设置事后备案和事前批准等不同的监督环节。[11]而且,由于我国的地方立法变通权实际上采取倾斜性配置的模式,只有特定地方才被赋予变通立法的资格,特别是经济特区、浦东新区、自贸港等以经济发展和改革创新为目标的地方立法变通全部集中在东南沿海,而在单一制的宪法内涵中,地方立法权的平等分配至关重要,“国家应当一视同仁地赋予或不赋予立法权”,[12]也应当尽可能减小因赋权不平等而造成的区域法制差异。

  

   “社会主义法制因统一而有尊严,因有尊严而有权威。”[13]《海南自由贸易港法》在对海南自贸港法规进行充分授权的过程中,也将“保证法制统一”作为基本前提。[14]海南自贸港法规是因深化改革而创,又为促进自贸港法治建设而生,改革与法治必须保持“双轮驱动”相伴而行的局面。法制统一虽非教条意义上的规范一致,却也要求下位法对上位法的“服从与尊重”。[15]海南省人大及其常委会被赋予具有更大变通幅度的自贸港法规制定权,更容易使海南省形成区域性法制壁垒,与全国性的法制统一要求形成内在张力。因此,基于改革目的而创设的地方立法变通权,不能过度减损法制统一的价值。有必要在维护社会主义法制统一与行使地方立法变通权之间保持必要的平衡,以社会主义法制统一原则约束和限制海南自贸港法规制定权的可能的不当行使。

  

   (三)审查作为沟通统一与变通的桥梁

  

   如学者所说,“法规备案审查的总体功能是为了维护社会主义法制的统一性。”[16]目前,地方人大常委会带有法规性质的决议和决定、地方政府规章、地方“两院”规范性文件等“非典型备审对象”均已经纳入备案审查工作的对象范围。[17]举轻以明重,海南自贸港法规作为“法规”之一属于典型的备审对象,其纳入备审范围自是理所当然。但对于自贸港法规所代表的地方立法的先行性、创制性与变通性而言,备案审查机制可以通过有效沟通地方经验与国家法制,落实中国特色国家纵向治理体系的独特优势。在以立法变通为核心的海南自贸港法治体系建设过程中,依靠较为完善的备案审查程序,“很大程度上可以防范和化解地方立法出现的风险问题”。[18]如果缺少备案审查机制,既无法保证地方立法变通遵循维护国家法制统一的前提,也无法将地方经验真正复制和推广到整个国家的制度体系中。

  

   从具体的审查结构上看,海南自贸港法规的双轨制审查,既可以通过狭义的事后备案审查有效维护社会主义法制统一以外,也可以借助事前的批准审查机制来凸显全国人大及其常委会作为授权机关和监督机关与海南省人大及其常委会作为变通立法机关之间的过程性沟通。特别是在当前的审查实践中,人大秉持着独特的“支持型监督”理念,[19]借助相对温和的审查手段,更有助于确保地方能动性、创造性的发挥,从而使国家纵向治理体系的末梢始终保持活力。因此,对于海南自贸港法规而言,备案审查是一条沟通国家法制统一与地方立法变通的桥梁。这种以事前批准加事后备案为内容的双重沟通机制,在所有法规包括变通性法规中是独一无二的。

  

海南自贸港法规必须基于社会主义法制统一原则的基本前提,借助地方立法变通权充分发挥地方积极性和主动性,最大限度释放海南自贸港的政策红利。如果说,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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