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梁洪霞:备案审查事后纠错的逻辑基础与制度展开

更新时间:2022-09-29 00:23:19
作者: 梁洪霞  
与之不同,事后的纠错机制是对已经审查终结的备案审查再次提出质疑,某种程度上能够缓解事前预防机制所面临的困境。因此,在我国的宪制框架下,除了依靠事前预防机制,还有必要增设事后纠错机制,最终实现事前预防和事后纠错相辅相成、相互促进。

  

   (一)基于备案审查事后纠错的宪法依据和价值定位

  

   备案审查是保障宪法和法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度,是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手,意义十分重大,应以全面依法治国的大局观来谋划相关工作。随着备案审查工作的全面推开,备案审查结论存疑甚至出错的风险是客观存在的,在制度上不应忽视,而增设事后纠错程序有利于公平公正地复核备案审查结论。备案审查事后纠错的本质就是对法律规范冲突的再审查,也是对备案审查机关的再监督,其目标就是维护国家法制统一,符合宪法原理和宪法规范。一方面,我国《宪法》第5条第2款明确规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严”,法制统一“是一个复合性的原则集合,源于并从属于法治原则,且与平等原则和单一制原则相交叠”,“其中,立法是首要环节,法制统一首先要求立法统一,然后才谈得上法律的统一实施”。[27]备案审查事后纠错的目标定位从属于备案审查制度的整体部署,致力于维护社会主义法制统一,以避免备案审查机关“一锤定音”所导致的偏颇与误判,同时也是尊重和维护制定机关立法权和制规权的必然要求。另一方面,我国《宪法》第2条明确了人民代表大会制度的内涵和原则,即坚持以人民为中心,因此国家机构间的监督关系横向上奉行人大监督其他国家机关,纵向上遵循上级监督下级的原则,且人大行权归根结底需要接受人民的监督。备案审查事后纠错制度是对备案审查机关的再监督,它并没有违背人大制度的基本要求。人大、政府等机关一般具有立法机关和备案审查机关的双重角色,既然作为立法机关可能出现立法错误,那么作为监督机关也可能会犯错,从而违背人民对立法质量的诉求,因此对备案审查纠错结果的再纠错不是对人大或政府等备案审查机关的否定,也不会陷入无止境的循环权力监督中。相反,它是对人大制度中监督原理的合理运用,是对民主立法的终极追求。

  

   归根结底,备案审查的事后纠错机制需要在正义与效率之间权衡,将眸光往返流转于立法质量与制度成本之间。首先,从实践层面来看,自2000年《立法法》正式确立备案审查制度以来,其已实施二十余年,但正式在法治化轨道上公开运行的时间却不长。受中央政策推动且适应时代需求,备案审查的发展已进入快车道,而该制度的运行尚处于探索阶段,因此,为避免快速粗放式发展所带来的弊病,及时纠正可能出现的错误以保障备案审查的顺利开展,利用事后纠错制度来为快速发展把握好节奏,不断回眸并重新审视规范性文件的公平正义,适当地牺牲效率是可行的。“如果把效率绝对化,不考虑公平,就可能导致收入悬殊、两级分化,造成社会不稳,影响以至于从根本上损害效率。”[28]因此,备案审查事后纠错制度是在保证法制统一目标下对备案审查制度的一种修正和补充,其现实意义特别重大。其次,事后纠错制度的全面铺开,貌似为可能的争议设置了一个全面的审查流程,这是否会导致过多的制度成本、申请复核的井喷式增加、纠错效果的异向发展等制度弊端,也需要详细论证。然而,个别备案审查结论目前已经引起一定的社会质疑却是客观事实。因此建立事后纠错制度后,可以根据备案审查制度的发展水平、相关主体提请复核的数量,适时调整备案审查纠错制度启动的条件和标准,以之控制纠错力度,保障制度运行平稳有效,达成正义与效率的有效平衡。

  

   (二)囿于预防出错机制改良的过程性和长期性

  

   社会公众对备案审查结论的负面评价与现有备案审查预防机制的不完善密切相关,但短时间内可能无法弥补众多制度与能力上的缺陷。目前备案审查工作已暴露出一些问题,尤其是地方各级人大和政府存在组织机构不健全、人员配备不足、专业素质不高、在调研审查不全面、说理论证不充分、公开反馈不到位等情况,由此造成审查提起人(包括审查建议人和审查要求人)和制定机关对审查结论存在诸多疑问,不利于备案审查制度的长远发展。例如,在调研审查环节中,要求制定机关说明情况、反馈意见,并征求政府、有关专门委员会、常委会工作机构以及其他国家机关、社会团体、企业事业组织、人大代表、专家、利益相关方的意见,有时还要召开联合审查会议、进行实地调研等。在此过程中,审查机关会视情况采取座谈会、听证会、论证会以及委托第三方研究等多种方式。但在实践中,由于审查研究应采取何种方式并没有法律的明文规定,也没有强制性要求,加之案多人少以及审查人员自身能力的不足,由建议人、制定机关以及相关利益方参加的听证程序使用得较少,审查机关很难对每个规范性文件进行充分、细致的审查,针对疑难个案也很难给出专业性的结论。然而,备案审查制度的完善不可能一蹴而就,人员的齐备和素质的提升、备案审查机制本身的健全、改革发展进程中敏感疑难的立法问题的解决等,都有待时间和经验的积累。全国人大常委会法工委自2017年以来公布的每一份备案审查工作报告,都对当年加强备案审查制度和能力建设的情况进行了总结,并对来年的备案审查制度和能力建设、理论研究等工作做了具体安排,尽管侧重点有所区别,但主旨意图非常清晰与统一。例如2021年备案审查工作报告在“2022年工作安排”中继续提出“不断提高备案审查工作质量,进一步加强对地方人大的联系指导,进一步加强备案审查理论研究”等要求。由此观之,目前我国的备案审查还处在逐步完善的初级阶段,制度改良具有过程性和长期性特征,依靠制度运行本身来保证备案审查结论不出错、无存疑,还存在巨大的困难。

  

   (三)鉴于纠错机制的外部性、能动性和效能性等优势考虑

  

   备案审查事后纠错机制是对备案审查机关作出的最终结论不服,在原机构和程序之外另设机制进行复核,与事前纠错机制相比,具有外部性的特点,更彰显出监督刚性,能进一步保证备案审查质量,消除社会疑虑。事前预防机制需要充分发挥备案审查机构自身的主观能动性,但在缺乏外力制约的情况下可能产生动力不足的问题。相反,事后纠错机制依靠利益相关方提起,实体上有利益驱动,程序上有时效和步骤约束,因此具有较强的外部监督力度,对备案审查机关将产生一定的震慑力,某种程度上会克服事前预防机制可能产生的懈怠和不足。况且,在事后纠错机制中,为了达到纠错效果,一般不会由原来的审查机构或按照原来的审查程序来进行纠错,否则就违反了“任何人不能做自己案件的法官”的程序正义要求,那么,新机构或新程序就必然会提升审查的强度和质量,保证审查结论的公正性。

  

   备案审查事后纠错机制有利于纠错机关集中优势资源处理存疑个案,更能提升制度效能。目前备案审查结论存疑或出错的案例,与全部备案审查的数量相比,也许比例并不大,因而“纠错机制出场的概率微乎其微”。[29]但恰恰是这小部分存疑案件,引发了社会争议以及制定机关、审查提起人的质疑和不满。那么,通过设立事后纠错程序,允许制定机关或审查提起人对存有疑虑的审查结论申请复核,由纠错机关经初步筛查、识别错案后受理并再次审查,能够集中优势资源解决那一小部分备案审查存疑或出错案件的问题,防止错误结论进一步向社会公开,某种程度上也是一种“预防”机制,其“性价比”更加突出。因此,与全面提升备案审查制度和能力建设的长期性、渐进性相比,设立事后纠错机制具有成本小、速度快、效益高的优势,是对预防机制的有益补充和保障。

  

   (四)出于对审查建议人权益及制定机关责任的合理关切

  

   公民、法人或其他组织作为备案审查建议人,从行使监督权或保护自身实体权益的目的来说,应该享有提出纠错的权利。我国《立法法》《监督法》等法律规定了被动审查的二元启动模式,即特定的国家机关可以提出审查要求,而公民、法人或其他组织以及其他国家机关可以提出审查建议。[30]其中,公民、法人或其他组织向备案审查机关提出审查建议,具有监督权和救济权的双重属性,符合人民主权逻辑和公民权利逻辑。[31]一方面,提出审查建议是公民行使监督权的具体方式。公民作为国家权力的监督者,享有监督国家机关正确行使职权的宪法权利。我国《宪法》第41条规定,公民享有对国家机关和国家工作人员进行批评、建议、申诉、控告、检举的权利。该项权利可以从公民监督权、政治权利或参政权的角度加以定性。[32]公民对规范性文件提出备案审查建议,就是在行使对国家机关及其工作人员立法行为的监督权。如果公民提出的审查建议没有被受理、被驳回或改变,那么公民基于监督权的行使效果,应当享有提出异议的权利。如果从公民监督备案审查机关的角度而言,人大、政府行使备案审查职权也需要接受人民监督,那么赋予审查建议人纠错请求权也符合监督国家机关正确行使职权的宪法意旨。另一方面,有些公民、法人或其他组织本身就是规范性文件所涉及的利害关系人,甚至是案件的当事人,因此提出审查建议关乎公民自身的合法权益。“公民、组织对规范性文件提出审查建议,往往是认为合法权利受到侵犯。”[33]例如在“潘洪斌案”“夫妻共同债务规定案”“为调查计生违法做亲子鉴定案”“逾期未缴纳停车费并处罚款规定案”等案例中,备案审查建议人就是受到规范性文件影响的行政相对人或利害关系人,甚至是已提起诉讼的案件当事人,那么备案审查结果就直接影响公民的财产权、人身权等合法权益,可能通过再审、行政行为撤销或在审案件的备案审查结果溯及而维护其受损权益。[34]除了备案审查建议人的权益已经受到规范性文件的影响外,还有很多案件是公民基于预期权益可能受到规范性文件影响而提起的,那么这种情况下的备案审查结果对审查建议人的影响指向将来的某时,但仍然与审查建议人权益密切相关。可见,审查建议人基于监督权、自身已经或预计受到侵害的合法权益,有权对备案审查机关作出的审查结论提出再次复核的请求,以进一步核实规范性文件是否正确,保证备案审查结论准确无误。

  

如果制定机关对备案审查结论存疑,那么基于“权责一致”原理,理应赋予制定机关不服备案审查结论的纠错请求权,因为规范性文件是否存在违宪、违法或不适当等情况而需要修改、废止,将直接关系到制定机关的社会评价及其主要领导人的切身利益。首先,备案审查机关确认制定机关立法错误就是对制定机关行使职权的否定,必然会给制定机关带来负面的影响和评价,关系到制定机关及其主要责任人的社会声誉。其次,制定机关将因立法错误承担一定的法律责任,如果造成公民权益损害还可能引起国家赔偿。关于立法者是否应该为立法错误承担法律责任,学界存在争议,各国的法律规定也不尽一致。具体到由谁承担立法责任、承担什么样的责任,亦无共识与规范。对于依据错误立法作出行政行为或司法裁判的,可通过复议、诉讼等途径追究相应机关的法律责任,甚至引起行政赔偿或司法赔偿。有学者提出,当立法造成特定公民权利损害时应给予立法赔偿,今后还应将其纳入《国家赔偿法》。[35]最后,立法错误可能导致立法机关及其主要责任人受到党纪处分。全国人大常委会法工委的首份备案审查工作报告就提到了“祁连山自然保护区立法案”,该案中《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经三次修正,部分规定始终与国务院制定的《自然保护区条例》不一致,实施后造成对生态环境的严重破坏。最终中共中央办公厅、国务院办公厅发出通报,责成甘肃省委和省政府向党中央作深刻检查,对负责立法工作的部分领导进行了党内严重警告、撤销行政职务等处分。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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