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朱学磊:法律规范事中合宪性审查的制度建构

更新时间:2022-09-28 22:33:17
作者: 朱学磊  

  

   内容提要:在我国全覆盖的合宪性审查模式中,事中审查是在法律规范的起草和审议阶段落实宪法规定的主要途径。我国以往的事中审查实践呈现碎片化状态,有必要从对象、主体、标准和程序四个方面对其进行制度化建构。基于比较法的考察,并结合我国宪法和相关法律规定,可以发现我国事中审查的对象种类较多,除法律之外还包括多种类型的法规、自治条例、单行条例和部分规范性文件。作为应对,可以对参与起草和审议工作的各类机构和主体进行类型化界分,为充分发挥其审查能力创造必要条件。法律规范草案的合宪性需要从功能性和规范性两个维度进行审查,确保其在实现调整目标的同时不会超出宪法边界。在审查过程中,可以根据不同类型审查主体的比较优势分配审查任务,明确违反宪法的处理方法。为确保事中审查的制度建构有章可循,有必要为其提供更加健全的规范保障。

   关键词:法律规范;规范制定权;事中审查;合宪性审查

  

   一、问题与分析进路

   在我国的合宪性审查实践中,法律规范是最重要的审查对象。党的十九大以来,在党中央有力推动下,法律规范合宪性审查的制度轮廓逐渐清晰,形成了覆盖事前、事中和事后的全过程审查模式。随着备案审查工作有序开展,事后审查的制度建构取得积极进展。相比之下,事前和事中审查制度发展较为缓慢。这一方面是因为,虽然实务界采纳了事前和事中审查的表述,但将其界定为合宪性审查的理由尚未得到充分阐释,导致制度建构缺少坚实的理论基础。另一方面则是因为,我国的事前和事中审查实践尚未完全展开,不足以为制度建构提供必要的经验支持。和事前审查相比,事中审查尤其值得重视。因为事前审查主要是指规范制定机构在启动规范制定工作之前,对自身是否享有权限的判断和咨询行为,此时所涉问题相对单一,而且对规范的合宪性尚未产生直接影响。事中审查存在于规范的制定过程之中,除权限之外还涉及目的、程序、内容等是否合宪。这些问题将对规范的合宪性产生更直接、全面的影响,因此值得重点关注。

   我国以往虽然不乏对法律规范进行事中审查的相关做法,但存在不少问题。在中央层面,作为全国人大宪法和法律委员会的前身,全国人大法律委员会在立法过程中会对法律草案进行合宪性控制,但总体而言“是不普遍、不充分和不够显明的”。在地方层面,由于缺少统一指引,“有可能衍生不同的标准,这将在一定程度上影响合宪性审査的统一性”,导致“更深层次的法治国家建设的目标将更难实现”。若要系统地应对上述问题,建构统一的事中审查制度实为妥当之选。2021年1月,中共中央印发的《法治中国建设规划(2020—2025年)》提出“建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度”。2022年5月,全国人大常委会发布的2022年度立法工作计划也提出要“完善法律草案的合宪性审查程序机制”。由此可见,制度化将成为事中审查的发展方向。这将有助于改变事中审查工作碎片化的状态,在规范制定的全过程贯彻宪法的规则、原则与精神,从源头上降低规范违宪的概率,维护宪法秩序的统一。

   随之而来的问题是,建构事中审查制度应当从哪些方面着手?对此我国还没有非常明确的规定。学者们关于合宪性审查的一些基本设想,对提炼事中审查制度的基本内容具有启发意义。如韩大元教授指出,全国人大宪法和法律委员会成立之后,合宪性审查的主体已然明确,接下来应当“尽快制定合宪性审查标准、内容、程序、责任与效力等方面的基本规则”。莫纪宏教授认为,合宪性审查包含四个基本要素即审查主体、审查对象、审查依据和审查行为。苗连营教授主张,“合宪性审查表现为关于审查主体、审查对象、审查程序、审查方式、审查效力等问题的一系列制度构造”。综合来看,在既有讨论中,学者们普遍把审查对象和审查主体视为合宪性审查制度的重要内容,两者分别回答审查什么和谁来审查的问题。审查内容和审查标准的含义基本相同,意指从哪些角度进行审查。审查方式、方法、程序和行为的表述虽然不同,但均涉及审查流程如何推进和发现问题之后如何处理。除此之外,还有两个方面值得注意。一是审查依据。目前理论界已经形成共识,普遍认为合宪性审查应当依据我国的宪法文本进行,宪法文本之外诸如惯例、国际条约或政策方针等可能影响审查结论的因素,应当通过宪法解释发挥作用。二是审查责任或效力。它在事后审查阶段更为重要,因为此时审查对象已经生效,审查结论需要在法的安定性与合宪性之间求得平衡。而在事中审查阶段,它主要表现为审查结论对规范制定过程的影响,不涉及此过程之外的其他机关或公民,相对容易界定,可以将其归入关于审查程序的讨论。综上可以认为,审查对象、审查主体、审查标准和审查程序构成事中审查制度的主要内容,本文关于制度建构的讨论将主要围绕这四个方面展开。

   针对事中审查制度建构的方法,我国学者形成了不少研究成果,对实践具有重要参考价值,但其中有三个问题需要注意。第一,就行为性质而言,把事中审查界定为合宪性审查的理由有待进一步论证,这将有助于揭示事中审查制度建构的必要性与可能性,夯实其理论基础。第二,就制度内容而言,既有研究主要围绕法律草案展开,但我国应当接受事中审查的规范类型不止于此,法律之外的其他规范同样有可能违反宪法。审查对象范围的扩大又意味着除了全国人大及其常委会,将有更多主体参与审查活动,为此需要建构一套更具包容性的制度框架。第三,就研究视野而言,既有研究看到了事中审查在我国的重要性,但缺乏更广泛的考察。鉴于我国事中审查的制度化尚在探索阶段,在比较法层面上考察域外国家的相关做法具有积极意义。必须指出的是,此举绝不是为了移植或复制其他国家的制度。事实上,域外国家的做法各不相同,并不存在可以普遍适用的“完美模板”。但正如有学者所言,“比较、分析、总结各国宪法的具体发展情况,辨析宪法制度在不同国家的不同体现,本身就是探索宪法一般规律的必要步骤”。具体到事中审查领域,对域外实践进行梳理和分析,有助于我们深化对制度建构规律的认识,为我国相关工作提供线索。鉴于以上问题的存在,本文将首先论证把事中审查定性为合宪性审查的合理性,然后考察事中审查的域外实践,梳理制度建构的基本思路,并以此为参考,结合我国宪法和法律规定讨论事中审查制度建构的基本方法,最后提出健全我国事中审查制度规范保障的基本设想。

   二、法律规范事中合宪性审查的性质界定

   关于能否将事中审查界定为合宪性审查的类型之一,国内学术界主要有两种不同观点。第一种观点认为,合宪性审查是“完整意义上的宪法监督”,只能针对已经生效的法律规范展开,在此之前开展合宪性审查会造成对立法权的不当干预。对于尚未生效的法律规范,可以在政治伦理层面鼓励其主动接受审查,但不宜规定为法律义务。根据此种观点,建构事中审查制度的必要性不大,将其留给立法主体自行把握即可。第二种观点则主张应当区分两种不同性质的合宪性审查:其一是作为宪法监督机制的合宪性审查,与第一种观点的理解基本相同;其二是作为立法审查的合宪性审查,主要指全国人大各专门委员会对法律案的审查。按照第二种观点,合宪性审查除了依据宪法监督权之外,还可以依据立法权展开,由此为事中审查制度创造了更大的发展空间。

   笔者支持上述第二种观点,同时认为其逻辑可以适用到更大范围:除了全国人大及其常委会制定法律的权力,相关主体制定各类法规、自治条例和单行条例及其他规范性文件的权力,也可以成为合宪性审查的基础。为叙述方便并同狭义的法律和立法权相区分,以下将上述各类规范统称为“法律规范”,把制定法律规范的权力统称为“规范制定权”。从各类法律规范的制定过程看,将事中审查定性为合宪性审查的主要理由包括三个方面。

   首先,从理论层面看,开展事中审查是“依宪行使权力”原则的内在要求。权力享有者应当合宪地行使权力是现代立宪主义的基本原则。“当现代成文宪法设定约束一切公权力的规范性要求之后,‘法制定’也变得需要遵守宪法而成为宪法实施的过程。”当前,在我国“依法治国,首先是依宪治国”。其中,“最关键的制度措施,就是要将依宪立法作为立法工作的基本原则”。因此,规范制定主体应当主动采取措施使法律规范符合宪法,不能只靠宪法监督主体的事后介入。具体到法律规范的制定过程,起草和审议机构应当主动审查草案是否符合宪法,最后由规范制定主体予以表决或决定通过,这便是完整的事中审查过程。

   值得注意的是,在事中审查过程中,规范制定主体及相关参与机构所表达的是自身对宪法的理解。它是规范制定主体及相关参与机构行使权力的必然产物,只在制定规范的过程中发挥作用,随制定程序的结束而结束。相比之下,宪法解释权是全国人大常委会享有的宪法职权,据此作出的宪法解释具有更高的法律效力。如果规范制定主体及相关参与机构无法根据自身的宪法理解对宪法问题作出准确判断,就应当提请全国人大常委会研究答复,由其在必要时解释宪法。因此,规范制定权和宪法解释权可以作用于同一个规范制定程序,前者不会影响后者的权威地位。

   其次,从规范层面看,虽然我国《宪法》和相关法律没有明确规定规范制定主体开展事中审查的职责,但它已经存在于《宪法》和《立法法》关于规范制定工作的基本要求之中。《宪法》第5条第3款规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”,确立了我国立法工作中的不抵触宪法原则。《宪法》第67条第7项和第8项将此原则的适用范围扩大到国务院的决定和命令以及省级人大及其常委会的决议,《立法法》第87条把自治条例、单行条例和规章也纳入进来。对规范制定主体而言,要使法律规范符合不抵触宪法原则,就要在制定过程中对其与宪法的关系进行审查。由此可见,《宪法》和《立法法》为事中审查提供了规范基础。当然,并非所有的法律规范都会直接抵触宪法,这涉及审查对象的甄别问题,需要结合法律规范体系进行具体分析。

   最后,从实践效果看,事中审查遭遇质疑的主要原因有两个。其一,它不是一种规范行为,无法得出有效的审查结论并引发相应的法律后果。然而事中审查并不能随意而为,只是其行为、结论和后果的表现形式和事后审查有所不同。它在行为方面表现为审查法律规范草案是否符合宪法,在结论方面表现为就草案的合宪性给出是或否的判断和说明,在后果方面则表现为草案是否提交审议、是否交付表决以及是否通过表决等形式。其二,审查者容易干预其他参与者的行为。对此,事中审查同样可以避免。作为一种以规范制定权为基础的行为,事中审查首先强调参与机构的自我审查,它们在判断草案的合宪性时拥有充分的自由裁量空间。虽然不同阶段的参与机构之间可以就草案的合宪性进行沟通,但合宪与否的判断仍然先由草案所处阶段的机构负责,其他机构可以在草案流转到本机构时再行审查和修改。就此而言,事中审查是由表及里、由局部到全面逐渐深入的过程,不同机构之间有合作也有监督,共同致力于制定符合宪法的法律规范。

   综上,笔者认为事中审查可以作为合宪性审查的类型之一,并对其作如下定义:事中审查是法律规范制定主体及相关参与机构在规范起草和审议阶段,依据宪法和法律规定,基于自身对宪法的理解,审查规范草案是否符合宪法并作出相应处理的行为。

   三、法律规范事中合宪性审查的比较法考察

   (一)域外国家事中审查制度的三种类型

   从比较法上看,把合宪性要求落实到法律规范的起草和审议阶段,以“化整为零”的方式进行事中审查是很多国家的共同做法。根据事中审查在合宪性审查流程中的具体作用,以中央立法为分析对象,可以将域外国家的制度划分为三种类型。

第一类以芬兰与荷兰为代表,事中审查发挥主要作用,事后审查受到严格限制。芬兰的事中审查主要由司法部长和宪法委员会负责。(点击此处阅读下一页)


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