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徐岩 陈那波:合作治理如何可能?——基于A市的垃圾治理案例

更新时间:2022-09-27 23:58:08
作者: 徐岩   陈那波  

   【内容提要】 一个通过多元参与、充分协商的方式来解决公共事务问题的治理体制如何得以建立?本文梳理了与合作治理有关的研究和实践历程,在此基础上以A市围绕垃圾计量收费而开展的合作治理试验为案例。本文发现,尽管A市领导层和行政部门不遗余力搭建以多元参与为特征的合作治理架构,以推进围绕垃圾计量收费工作的合作治理试验,但程序化行政、分化的主体、建构的多元参与三个特征阻碍了合作治理架构的真正确立。本文提出,提升合作治理效果的关键在于行政体系的流程再造、社会群体的共识和代表机制的建立。

   【关键词】 合作治理,垃圾治理,基层治理

  

   一、问题的提出

  

   党的十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局,这为基层治理的实践和理论研究指明了方向。共建共治共享的社会治理格局应如何构建?或曰,共建共治共享如何可能?理论层面上,共建共治共享和合作治理密切相关,诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)对公共池塘资源合作治理之道的分析进一步引发了人们对政府或市场非此即彼的二元治理选择的反思,以她所发展出来的制度分析和发展框架(the institutional analysis and development framework, IAD)和社会生态系统分析框架(the social ecological system, SES)为指引,众多西方研究者分析了在不同的条件制约下多元化的行动者如何通过协商和合约解决他们共同面对的棘手问题。①这些研究多聚焦于公共池塘资源议题。遗憾的是,这些英文文献未能有效地覆盖和整合中国基层社会最近几十年在合作治理方面的多样化努力,这些努力呈现出巨大的差异性,体现在人口特征、空间形态、经济基础、社会风气和习惯、公共议题、地方政府治理方式等方面,这为理论研究者提供了绝佳的研究场域,去分析大规模群体的合作治理实践。在诸多合作治理尝试中,垃圾治理尤其值得关注。 当前中国的垃圾分类和治理正发生重大的变革,它是一个涉及所有人的治理议题,也具备较强的公共池塘资源色彩,充分体现了人们在合作治理过程中所面对的挑战。基于上述考量,本文以A市的垃圾治理作为案例,进一步讨论合作治理问题。

  

   在相当长的一段时间内,对于大多数中国人来说,城市生活垃圾的处理一直是最不起眼的日常事务。然而,2009年10月A市计划在C区修建垃圾焚烧发电站的消息引发了较大规模的民众抗议,新闻媒体密切跟踪和报道了这一事件,修建计划搁浅,垃圾焚烧发电站也进入重新选址和环评程序。A市是特大城市,当时实际生活人口数量约为1500万人,粗略统计,垃圾日产量达到1.8万吨②。A市以往的垃圾处理方式是“填埋 + 焚烧 + 生化处理”,但正在使用的填埋场和焚烧发电站的处理能力已饱和,迫切需要增设新的处理设施和场地。由于垃圾填埋带来较多的环境污染问题,故增设垃圾焚烧发电站成为更具倾向性的选择。C区发生垃圾焚烧发电站抗议事件后,全城各地类似的垃圾处理点的修建都面临不同程度的抗议,由此开始,垃圾处理问题进入了知易行难的状态:首先,在垃圾处理方法上,可供选择的手段主要包括填埋、焚烧和生化处理,但选址都因其“邻避”性质而难以施行。③A市的垃圾处理点都是多年前确定并投入使用的,大部分的功能已经饱和,而重新选址始终面临众多的反对声音,政府强力推行则面临巨大的社会和舆论压力。其次,垃圾减量面临着更大的困难,垃圾减量和分类有利于减少终端处理的压力,但这涉及每个家庭生活方式的改变。垃圾治理不是一个仅靠城市管理部门就能解决的问题,甚至不是仅靠政府自身就能解决的问题。如何推动市民调整生活方式,做好垃圾分类并实现垃圾减量?建立什么样的机制,使政府和包括普通市民、选址地居民在内的各方利益主体达成一致意见,从而施行垃圾分类、分类处理为主的终端垃圾处理措施?也就是说,合作治理如何可能?

  

   二、文献述评:合作治理如何可能

  

   (一)垃圾治理与“公地悲剧”:从奥斯特罗姆谈起

  

   A市的垃圾治理困境并非孤立的事件。1968年哈丁(Garrett Hardin)提出“公地悲剧”困境,想要解决的问题与此基本相似:“怎样才能对由许多个人共用的自然资源实行最佳治理?”④这个问题也可由哈丁延伸至奥斯特罗姆:“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其它机会主义行为诱惑的情况下,取得持久的共同受益”。⑤当我们把干净、整洁的城市环境当作一种资源,垃圾议题和“公地悲剧”“公共池塘资源”就具备了共同的特性,每个人都希望享受这个资源,而任性和随意的垃圾弃置以及面对垃圾责任时的逃避则和牧羊人的过度放牧及捕鱼者的过分捕捞行为同质,干净、整洁的城市环境会因此受到损害,而身处其中的行动者往往不会主动为此负责或改变。奥斯特罗姆反对公地悲剧只能由政府外部规制或市场私有化来解决的观点。她指出,一个能明确公共池塘资源的总量,准确无误地安排资源的使用,监督各种行动并对违规者成功实施制裁的政府的存在首先是需要成本的,其次也是很困难的;而私有化方案所面临的问题同样明显,因为很多公共资源是无法分割的,尤其无法均等分割,也就难以私有化。奥斯特罗姆认为,上述相互对立的方案不可能同时正确,而且任一方案也无法成为唯一正确的解决之道。她提出,作为替代方案,合作的参与者们可以通过适当的制度设计来解决“公地悲剧”难题,以此为议题,她发展出制度分析和发展框架⑥,该框架随后被整合进一个更具包容性的分析框架——社会生态系统框架,其核心部分是行动情境、互动的结果模式,具体包括:一组行动者,参与者所处的独特的位置(position)(或曰角色),所允许的行动及其与结果之间的关系,个体的行为集合及其相联系的可能后果,每一个参与者对选择的控制程度,参与者对于行动情境结构的可及的信息,成本和收益——也可理解为行动和结果的驱动力或阻碍力(deterrents)。⑦奥斯特罗姆的研究催生了一系列真正从经验层面讨论合作治理可能性的研究,这些研究以IDA及SES框架作为主要的分析变量构成,通过世界各地的公共池塘资源利用案例的研究,探讨群体的自身特性、群体的制度安排和外部因素等主要因素对合作均衡的影响。⑧关联的案例来自世界各地,包括发达地区和欠发达地区,覆盖灌溉系统、湖泊、渔业、农业等众多领域。奥斯特罗姆及其合作者曾系统地梳理2010年前的公地研究案例,尝试形成大样本的案例分析,并汇总了一些基本的结论。第一,对传统产权理论的挑战。有众多案例表明,在没有私人产权和国家介入的情况下,同样可以可持续地共享自然资源,产权因素以外的多种政治、社会和经济因素同样具备重要的作用。在传统的产权定义之外,存在许多其他性质的产权,包括获取权、收获权、管理权、排他权、让渡权等,也包括其他一揽子的产权制度。政府产权和私有化产权往往会削弱或破坏共有产权的使用,而正式产权的执行在现实中十分困难。总体上,大部分的案例认可共有产权、非正式制度的作用。第二,群体特征作用的再审视。这些案例研究揭示了群体规模和异质性两个变量对公共池塘资源产生作用的多元机制。例如,群体规模对公共池塘资源的影响是多元的,它往往取决于集体行为的目标和复杂的社会条件变量。而众多的案例考察了不同维度的异质性,包括收入、资产、价值观、知识和技能,甚至是兴趣等维度的异质性,他们用不同的公共池塘资源使用案例表明,异质性对公共池塘资源的使用的影响是非常多变的,远远超出传统的理论解释,其中更为关键的是这两个因素对资源使用者的可靠性和互惠行为的信任的影响。第三,资源特征的再审视。众多的案例研究从多个角度论证了资源特征对公共池塘资源的合作的影响,这些特征往往因为对排他权的影响而产生作用。例如,低密度资源和分布不均匀的资源更有可能适用公共财产管理制度,迁徙性、流动性或短暂性资源的合作使用的可能性也低得多;生态条件具有高度不确定性的半干旱地区,对资源的合作使用也相对困难。资源状况越复杂,就越有可能阻碍集体行为的产生,不可预测性会降低任何形式的管理可能性,而且资源复杂性独立于群体特征影响集体行为。⑨公共池塘资源的研究时至今日仍然是热点。经过多年的累积,这些研究为公共池塘资源的分析提供了丰富的案例,但也面临众多批评。首先是对该理论的功能取向的批判。这种取向假定公地资源使用的情境是可以根据学者所设定的模型框架而进行裁设的,相反,批判意见认为,自然资源管理体系是复杂的、依赖具体情境的、历史的、具备空间独特性的、不断变化、协商及受政治因素所影响的系统,而绝不仅仅是在制度设置上的契合(right fit)。其次是对该理论的价值预设的批判。该理论的分析框架带着较强的价值预设,例如,可持续发展就是好的,多中心就是好的,集体性的行动就是好的,这些源自发达国家体系的新自由主义理念或分析变量被先验地嫁接到发展中国家体系中。⑩再次是对该理论及其后续研究作品在研究方法上的批判。这些研究的基本方法论立场是建基于实证思维的抽象模型化,基于利益最大化的个体理性行动,这两大特征受到持续的批评,被称为“历史的贫困”(poverty of history)。11还有案例方法带来的分析的零碎化,无论是IDA还是SES框架,都涉及很多抽象程度较高的变量,它们可以产生数量庞大的变量组合,而每一个合作治理案例都有其具体的情境和条件,很难在案例样本上形成累积性的检验,这也从一个侧面解释了尽管关联的研究作品逐年递增,但是并没有相应产生出同样有价值的广为人们所接受的理论,也即公共池塘资源的研究不应该只停留在针对同一问题的多元变量的反复验证上,而应尽量达致更具基础性的、有共识的、稳定的结论。12

  

   奥斯特罗姆的分析框架也被尝试性地应用于中国的情境之下,使用更多的是环境研究者。政治学和公共管理学界也在尝试引介这一分析框架,这些努力大体上分成两个部分:一是对公共池塘资源理论的引介和述评类的作品13;二是和奥斯特罗姆所倡导的公共池塘资源理论直接关联的研究,它们尝试不同程度地使用有关的概念或变量14。总体上,引介类的作品较多,而使用关联的分析框架的实证研究较少。王亚华和舒全峰对奥斯特罗姆的分析框架和理论进行了较为详尽的介绍,同时也对这些框架和理论在中国情境下的应用作出了评价,认为总体上相对滞后,领域分割缺乏对话,国际化程度较低,理论创新滞后于实践。15

  

   (二)关于垃圾的合作治理:行动者及情境制约

  

尽管在中国情境下直接使用IDA或SES框架的经验研究成果较少,但是关注中国的治理领域尤其是基层治理领域的各类合作的研究越来越多。原因大致有二:首先,当前中国各种意义上的合作治理尝试逐渐成为丰富的治理现象,吸引研究者关注。其次,奥斯特罗姆所创设的分析框架或以其为代表的公共池塘资源理论本身和中国情境不相兼容。正如对公共池塘资源理论的批判意见所指出的,该理论的去政治取向和先验地对政府规制和市场化的价值排斥也和中国的合作治理情境不相符合。例如,在中国既非私人产权也非国家产权的纯粹的公共池塘资源并不常见,相反,集体产权在相当长的时间内都有很大的规模,而其背后有着复杂的政治和社会要素制约,和纯粹的公共池塘资源的差别较大。这些批判也解释了尽管奥斯特罗姆及其研究在中国有很好的声誉,但追随其分析框架的研究极少。也正因此,在另一个方向,以“合作治理”(collaborative governance)为关键词,也产生了众多的作品。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2022年第5期
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