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陈朋亲 叶桂平:国家外交的功能性授权

更新时间:2022-09-26 01:03:09
作者: 陈朋亲   叶桂平  

   内容提要:澳门作为一个特殊的地方政经实体,具有一般国际关系行为体所具有的共性;也有单一制国家地方政府所不拥有的外事权,或比联邦制国家次国家政府外交权更大独立性的个性。如何发挥澳门独特优势,既保持澳门繁荣稳定,又能更好地服务于中国特色大国外交,已经成为澳门研究和国际问题研究的重要课题。文章结合澳门特别行政区的独有特点,引入功能性“平行外交”的理论,从路线与目标上提出特别行政对外关系属于功能性“平行外交”的范畴;并根据澳门对外事务的授权特性和回归二十多年对外关系成就,总结出澳门对外关系实质是国家外交的功能性授权,即具有经济性、文化性、社会性、平台性等。面向未来,澳门要利用好“机遇叠加”优势,做好特区“功能性平行外交”这一课,更好地服务中国对外战略,适应新时代“一国两制”的新特点、新实践。

   关 键 词:澳门  对外关系  功能性平行外交  “一国两制”  

  

   一、问题的提出

  

   随着全球化水平的提高,加速了世界政治经济地图的重塑,民族国家权威出现上移至超国家行为体,下移至次国家政府行为体,外移至社会行为,地方政府“走向世界”已经成为普遍现象。次国家政府行为体积极登上国际舞台,参与国际事务,被越来越多地纳入国际关系研究议程,同时外交内涵得到进一步外延,出现了许多描述次国家政府对外关系的术语,如“次国家政府外交”“平行外交”“小外交”“多层次外交”以及“次主权外交”“次中央外交”等。这些概念突出了次国家行为体尽管不是主权行为体,但它是一个国际行为体,说明“次国家政府参与国际事务不仅可能,还可以促进国家利益的实现”。[1]在西方学者眼里看来,“政策与行为体间的多层关联性的‘整合外交’代表着新的外交未来”。[2]改革开放的不断深化和城市体系的不断更新,区域和中心城市已经成为中国经济发展的重要支撑,地方政府也在中国经济发展中发挥了关键作用。地方政府通过竞争利用经济能力塑造了区域经济和社会发展,并积极参与国家对外开放,在中国的外交政策中也扮演着越来越重要的角色,如“排头兵”“重要门户”等。其中,澳门特别行政区是一个典型。

  

   澳门位于中国东南沿海,地处珠江西岸都市圈,背靠珠三角经济腹地,是中国两个特别行政区之一,在中西交往历史中一直处于特殊地位,开埠后一直是贸易泊口、远东国际转口贸易枢纽和中西文化交流的桥梁。澳门回归后,在“一国两制”方针指导下,中央授权澳门,可自行处理地区性的经济、文化对外事务,可以以“中国澳门”单独同世界各国、各地区互设机构、签订有关双边协议、参加国际组织和缔结国际公约、签发护照和旅行证照等对外事务权力。[3]这表明澳门特别行政区,作为国家非主权性的地方行政和经济实体,具有一般国际关系行为体的普遍性,又具备了单一制国家地方政府所不拥有的外事权,或比联邦制国家次国家政府外交权更大独立性的特殊性,这是澳门的一大优势,但其中的发展规律是什么?如何发挥其独特优势服务于中国特色大国外交?如何践行“国家所需,澳门所长”,进一步提升在中央授权下的对外活动空间是需要关注的议题。

  

   澳门对外关系研究一直是学术界关注的议题,研究领域涉及面广、内容丰富,澳门对外关系理论适用问题、澳门对外关系功能、澳门对外关系实践成就等。就国际法主体和国际人格资格而言,有学者认为中央授权特别行政区对外事务权力,属于国内法意义的自治,不同于国际法主体,[4]但有学者认为澳门拥有特殊的历史和现实,拥有一定限度的国际法律主体资格[5]或有一定程度的国际人格;[6]在澳门对外关系的理论上,有学者认为现有次国家行为体对外关系理论并未能涵盖澳门对外关系内容;[7]在澳门对外关系功能上,澳门可以成为中国跨文化国际交流平台、[8]推动民间外交、[9]经济交流桥梁、[10]亚太和拉美之间的合作平台。[11]另外,还有研究总结了澳门回归以来对外交往的现状与成就。[12]这些研究有助于我们了解澳门作为“次国家行为体”的作用,但澳门具有一般次国家地方政府所不拥有的特殊性,这种特性往往更是澳门服务中国特色大国外交和拓宽自身对外活动空间的独特优势。

  

   中央政府授权澳门享有高度独立的外事权,以扩大澳门对外活动空间,创造有利于澳门发展的外部环境,实现保持澳门的长期繁荣与稳定的功能,从这一层面而言,澳门对外关系与功能性“平行外交”理论的另一种需要不谋而合。因为澳门没有外交权,但是在中央和基本法的授权下,有广泛的对外事务权,它是以推广经济、文化联系,保持地方长期繁荣稳定为目的,是符合国家利益的。因此,文章基于澳门外事权的特殊性,借鉴功能性“平行外交”理论精髓,而不是照搬平行外交理论,讨论与“一国两制”宪政结构下特别行政区对外关系的适用,以期更好地解释澳门广域对外交往活动的现象与问题。

  

   二、功能性平行外交理论与特别行政区对外关系的适用

  

   20世纪80年代,国际关系全球化,将原本隔离或区分的国际政治与国内政治紧密联系在一起,世界开启相互依赖时代,全球社会正逐渐成长。现代国际关系中民族国家的权力转移,下沉方向促进“次国家行为体”与国际社会的有效互动,对传统国际政治单一行为体产生了冲击。随着对次国家行为体研究的不断深入,学者们对针对不同的次行为体的外交案例进行总结,归纳出较具代表性的“平行外交”“多层外交”理论,文章所要讨论的主要是前者。

  

   (一)功能性平行外交理论的兴起与发展

  

   平行外交,最早由密切尔曼(Micheimann)和帕纳耀惕·索尔达托(Panayotos Soldatos)在1990年《联邦主义和国际关系》一书中,提出次国家政府的平行外交理论。[13]后伊夫·杜恰切克提出以“小外交”对应中央“大外交”的“平行外交”理论。这一理论认为,地方政府在国际事务中可充分发挥自主性,可从事“平行于中央政府外交开展国际活动,通常与中央外交相互合作、互为补充,但有时也有冲突”。[14]杜恰切克还认为平行外交运作因不同的对象有所差异,他按照次国家政府的地理位置与政治级别,将平行外交划分为“跨国界区域间、次国家政府间、全球性”三种。[15]台湾大学学者辛翠玲也指出“平行外交的课题在法语世界很流行,尤其是全球性平行外交”。[16]

  

   帕拉德(Palad)、阿德库尔(Aldecoa)和基廷(Keating)根据全球性平行外交目的导向不同,将平行外交细分为“功能性平行外交”(functional paradiplomacy)和“认同性平行外交”(identity-based paradiplomacy)。[17]功能性平行外交是指地方政府为了获得更多资源支持,促进本地区的经济发展与繁荣,如对外贸易上,同更多的国家或地区争取更多的经济协定。所以这一平行外交不会与国家的整体利益发生冲突,甚至可以说是对国家外交政策的补充和支持,通常可以得到中央政府更多的权力授予,更多的人力、物力支持,实现“双赢”局面。认同性平行外交,是为了使地方内部获得更多的身份认同支持,直接通过政治手段强力诉求突破现状,以获得独立或民族建国,等于是一股分离主义力量,想要从原来独立主权国家中拆散,如加拿大魁北克。这一平行外交触碰了国家主权的神经,与功能性平行外交截然相反,必然出现兵戎相见。[16]

  

   次国家行为体日益活跃于国际舞台,这使得民族国家在国际政治舞台出现多个声音。英国学者布莱恩·霍金(Hocking)针对平行外交理论进行了批评,认为不应该将次国家政府示威自治行为体分离或者平行于中央政府,不能将其与跨国公司混为一谈。认为国际国内两个政治舞台双重趋势明显,形成了公民社会、地方政治、国家政治和国际政治日益结合的多层政治舞台,并提出“多层外交”概念。[18](P34~35)回顾近四十年来对平行外交的研究,次国家政府可以正式发展官方的国际关系,主要包括派遣代表团访问、签署各种协议文书、参加局部性国际论坛、在海外设立永久性官方办事处等路径,从而为促进地方经济、社会、文化发展而寻求国际合作,这更多的是功能性的平行外交。不管是单一制还是联邦制国家,这种使中央和地方实现合作共赢,互为补充和支持的关系,都值得提倡,从“冲突解决和自治的视角来看,功能性平行外交现象实际上与国际关系和中央政府主权理论并不矛盾”。[19]

  

   (二)功能性平行外交与特别行政区对外事务权的适用

  

   美国学者罗西瑙用“没有政府的治理”的“世界治理”理论论述了世界政治中的国内政治与国际政治两个层面,认为国家为中心和次国家为多中心是对等的,相互竞争、互动和共存,不断挑战和削弱传统的国家行为体的主导作用,推动世界政治面貌发生改变。[20](P78)因此,除主权国家外,次国家政府也可从事对外事务成为普遍共识。但是谈及平行外交理论,学者们认为其源于民族主义,具有分离主义倾向,地方政府不应该平行于中央政府,这多是从中央和地方在对外事务中的利益冲突来研究的,容易形成中央和地方两级政府不出现交叉、只能是平行的悖论。对此,作者并不认同这种外交事务上中央和地方必然存在对立、呈现平行的观点。即使在单一制的国家结构下,在中央和地方视野内,经济利益和文化发展可以在相当程度超越政治范畴,而表现出强烈的多元性。市场经济越发达,经济利益分化程度就越高,文化就更可能多样化,这事实上构建了一个中央和地方利益特定范围内的二元结构,为地方政府推动自己的平行外交提供了前提条件。

  

   澳门历来都是中国领土不可或缺的一部分。为了解决台湾问题,恢复对香港、澳门的主权,中国共产党创造性地提出“一国两制”伟大设想。1990年、1993年全国人大分别通过《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》,赋予“一国两制”制度化和法律化。回归后,实行“一国两制”“澳人治澳”、高度自治的方针,成为澳门发展史上一个伟大的里程碑,澳门宪政地位随之产生根本转变。[4]在宪法和基本法的框架内,组建了澳门特别行政区,是中国不可分割的一部分,是一个享有高度自治的地方行政区域,直辖于中央人民政府。[3]从而确立了澳门和国家一级机关是主权国家内和中央的关系,是一种新型的中央和地方关系。同时,澳门不是一般的地方行政区域,不采取内地一样的管治方法和社会制度,可获得更多的中央授权。[21]

  

澳门在“一国两制”方针下,实现了以和平的方式实现“管治权移交”,是对主权和治权的新型安排,具有“原则性与灵活性高度统一,体制上彼此包容和相互融合的务实态度。在磨合过程中充分展示具有谅解、协商的谈判风格”[22]的宪政精神。澳门基本法赋予澳门特别行政区在财政、金融、货币、关税、出入境管理、对外经济联系的行政管理权、独立司法权和终审权等,还授予某种程度的对外交往权,以“中国澳门”的名义,加入国际组织和国际公约等,这一系列的高度自治权,是单一制国家地方政府或复合制国家成员州政府所不具有的。因此,在“一国两制”框架下,为保持澳门长期繁荣与稳定,中央授权澳门不同程度的外事自主权,是和平的、功能性的,即“一国两制”框架下对外事务是和平外交,不与国家主权相冲突,这符合功能性平行外交的精髓要义。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:学术探索,2022年3期
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