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戚凯 朱思思:国家安全视域下的大国技术竞争

更新时间:2022-09-24 01:56:29
作者: 戚凯   朱思思  
(24)在现实当中,包括欧洲、东南亚、非洲在内的广大地区确实已经感受到了这种“科技铁幕”的压力,它们在5G电信基础设施建设问题上饱受美国逼迫,一些欧洲发达国家电信设备企业在中国的营收也出现了大幅下滑。(25)

  

   在这当中,华为的遭遇表明中美在高新技术领域的恶性竞争与冲突水平显著上升,甚至面临失控的重大风险。国际社会的观察者们也普遍注意到,华为作为中国信息科技领域的皇冠企业,其在国际市场上的种种遭遇是中美大国技术恶性竞争的最典型案例。

  

   二、华为的发展与美国对华为政策的演变

  

   (一)华为的国际化发展与技术成长

  

   自中国改革开放以来,欧美电信产业巨头纷纷进军潜力巨大的中国市场。受此潮流感染,1987年9月,任正非在深圳创办华为,成为香港一家交换机企业的内地销售代理。(26)后来,华为转向自我研发与生产同类设备,至1998年正式超越比利时IBTC,成为中国内地最大的电信设备生产与服务企业。(27)

  

   1992年任正非第一次赴美考察时,便对公司的国际化发展怀有很高期待。(28)中国内地市场头部企业地位的确立使得华为有能力正式启动国际化进程。1999年,华为在印度班加罗尔正式设立第一个海外研发中心,2001年又在美国硅谷等地设立了四个研发中心,并正式加入国际电信联盟(ITU)。此后,华为的国际化进程驶入快车道:2005年华为海外合同销售额首次超过国内。2008年华为在移动设备市场排名全球第三。截至2020年,华为是全球最大信息与通信(ICT)基础设施和智能终端提供商,拥有约19.7万名员工,业务遍及170多个国家与地区。(29)

  

   国际化进程的迅速发展与巨大成功造就了如今的华为,作为全球最大的信息科技企业,它的技术成长与扩张体现出了强烈的领导者与垄断者特征。具体而言:第一,规模极其庞大。2020年华为在全球电信基础设施市场的份额约为31%,约为第二名瑞典爱立信(Ericsson)与第三名芬兰诺基亚(Nokia)的份额之和,美国巨头思科(Cisco)以6%屈居第五。(30)第二,存量技术先进。华为是当前5G通信装备与解决方案领域的执牛耳者,截至2020年底,华为全球注册持有专利超过10万件,其中90%以上为发明专利。第三,深度参与并引领相关国际规制构建。截至2020年底,华为在全球600多个标准制定组织、产业联盟、开源社区、学术组织中担任超过400个重要职位,其中包括在“第三代合作伙伴计划”组织(3GPP)中倡导全球5G标准统一,在ITU中参与区块链与光通讯标准制定,在电气电子工程师学会(IEEE)中促进Wi-Fi等技术标准完善。第四,在诸多相关领域技术外延潜力巨大。华为正全面进入人工智能、云计算、物联网、自动驾驶等前沿领域,聚焦政府、金融、能源、交通四大行业,全面鼓励发展全球产业伙伴生态,参与企业与开发者高达数百万家(人)。第五,精细协调配置全球各地科研优势。据统计,华为至少拥有14个全球研发中心和36个全球联合创新中心。(31)这些研发中心利用当地在不同学科领域的传统优势,如俄罗斯与法国在基础数学领域的优势是华为在当地成立数学研究所的重要原因,美国硅谷与达拉斯的研究团队是华为在光通讯领域保持领先的重要依靠。第六,高度重视未来技术突破与全球人才延揽。2020年华为研发投入1418.93亿人民币,(32)在“欧盟全球产业研发得分表”中跻身全球第三名,仅次于阿尔法特(Alphabet,Google母公司)与微软(Microsoft)。(33)华为还高度关注全球“天才少年”与“顶尖人才”招募计划,(34)加强与美国在全球范围内的人才争夺。(35)

  

   (二)美国对华为政策的演化

  

   美国对华为的敌视与防范很早就已经开始。从2003年初华为正式进入美国市场以来,美国对华为始终固守“先入为主、深刻怀疑、绝不信任、有罪推定”的原则,在具体做法上形成“严密监控、主动防范、被动反应、逢案必卡”的行为模式。

  

   2001年,华为为应对财务危机,将非核心业务子公司华为电气以总价7.5亿美元出售给美国电气巨头艾默生(Emerson),(36)转而专注于开拓美国以外市场。2003年初,华为强势登陆美国市场,广告声称华为同样的优质产品仅需Cisco产品1/3的价格。(37)Cisco迅速做出激烈反应,于2003年1月下旬将华为诉至联邦法院,声称华为侵犯自身知识产权。(38)该事件在美国引起巨大反响,虽然最终Cisco主动撤诉,但对华为而言,意味着与美国的关系从一开始就蒙上了极为负面的阴影。(39)

  

   2005年,受美国空军总部委托,美国兰德公司发布了《中国国防工业新指南》报告,其中专门提到“类似于华为这种看似独立、私有的电子科技公司……与中国军方保持深度联系,后者既是华为的重要客户和研发伙伴,也对华为提供政治庇护”。(40)尽管兰德公司与美国空军并未就上述指控提供任何证据,但这份报告充分迎合了美国社会各界对华为天然的怀疑态度,奠定了美国对华为绝不信任的认知基调。在此背景下,美国政府很快行动起来,对华为采取了长期的歧视性执法、监控与打压措施。2007年7月,美国联邦调查局(FBI)以调查涉伊朗非法贸易的名义,在纽约约谈任正非,并认为任在面谈中撒谎。(41)就在同一时期,美国国家安全局(NSA)对华为展开黑客行动,进入华为公司内部服务器搜索所谓的华为与中国军方相关联的证据,最终结果NSA却称“并无所获”。(42)

  

   2008年华为希望收购长期合作伙伴美国3Com,但遭到美国国防部与国土安全部反对,二者一致认为中国间谍可以通过华为设备对美国军方实施黑客行动,最终美国财政部外国投资委员会(CFIUS)否决收购提议。(43)2009年NSA通过行政手段直接阻止了美国头号电信商AT&T购买华为4G电信设备的计划。(44)2010年5月,华为提出有意收购美国同行公司3Leaf的专利及技术类资产,在向CFIUS提交申请时即被告知应撤回收购意向,但遭到华为拒绝,2011年2月华为宣布撤回申请并放弃收购。(45)2010年7月,Motorola起诉前华裔员工偷窃SC300基站绝密技术文件转交华为。(46)2010年11月,时任美国商务部部长骆家辉直接召见美国三大电信商之一Sprint的首席执行官,要求其中止华为与中兴参与总额50亿美元的网络升级项目。(47)2012年10月,众议院发布了《有关中国电信公司华为与中兴对美国国家安全威胁的调查报告》。(48)时任众议院特别情报委员会主席迈克·罗格斯表示华为威胁美国国家安全,建议美国电信公司与其切断往来。(49)

  

   此后,美国政府及各种官方背景人士对华为侵害美国安全的指控基本上维持了上述范式。比如,2013年美国中央情报局(CIA)前局长迈克尔·海登宣称自己了解华为替中国政府从事间谍活动的证据。(50)2018年1月,AT&T与同行巨头Verizon均取消了采购华为智能手机的计划。(51)同年2月,包括NSA、CIA在内的美国六大情报机构负责人在参议院情报委员会一致正式警告美国民众避免购买华为手机。(52)这意味着美国对华为的防御性抵制达到巅峰。

  

   三、美国对华为的全面遏制政策

  

   在中美战略竞争加剧的背景下,美国高度担忧华为是中国在信息科技领域形成超强实力的体现,认为中国正在操控华为这一尖端级巨头企业,逐步推进削弱乃至最终颠覆美国霸权的目标。为了确保霸权护持的根本战略目标,美国毫无疑问会全面动员各方面能力,对其予以严厉遏制。

  

   21世纪以来,美国尽管先后陷入阿富汗战争与伊拉克战争泥潭,遭受次贷危机、国内族群冲突等一系列重大打击,但仍保持极强的霸权优势与能力,主要体现在以下几个方面:GDP以约21万亿美元的庞大总量位居全球第一,且对追赶者保持较大优势,美元在国际货币市场继续维持垄断地位,本国金融基础设施平台对全球资本仍具有强烈吸引力,在高等教育与科学研究领域的领军者地位保持稳定。因此,美国依然拥有强大的能力遏制围堵华为。美国对华为的遏制政策呈现出“全政府—全社会—全联盟”的鲜明特征。

  

   (一)美国对华为的“全政府”遏制政策

  

   “全政府路径”(Whole-of-Government Approach)的理念最早源于英国布莱尔政府,强调跨部门与跨层级协作。(53)2010年奥巴马政府《国家安全战略》第一次明确提出“全政府”政策,(54)《2019财年国防授权法案》专门阐明了美国政府在涉华问题上所秉持的“全政府”思路:“与中国的长期战略竞争是美国的首要优先事务,国家力量的各个要素都需要整合起来,包括外交、经济、情报、执法、军事,从而保护与增强国家安全。”(55)2021年3月,拜登政府在《2021贸易政策议程和2020年度总结》中提出,“要应对中国挑战,就需要更全面的战略,以及比过往碎片化方法更系统的途径”。(56)在此类总原则指导之下,美国政府各个部门积极行动起来,向华为打出了一套“全政府”的遏制战“组合拳”。

  

   第一,多官方机构共同加强对华为的科技竞争情报工作。美国一贯高度重视科技情报搜集,并将此作为对他国发动技术战的关键基础。冷战时期,专门针对社会主义国家的科技封锁联盟“巴统”就建有完善的情报搜集与应用制度。(57)美国政府目前对华为的技术封锁主要依赖两个重要部门提供情报,一方面确保对华为的技术管制精准有力,另一方面确保随时更新,严防政策漏洞。这两个部门分别是美中经济与安全评估委员会(USCC)和商务部工业与安全局技术评估办公室(BIS-OTE)。USCC自成立起就带有反华色彩,克林顿政府在同意中国加入世界贸易组织后,为了安抚国内反对者,同意国会设立该委员会。USCC属于完全独立的联邦特设机构,专门负责审查中美间国家安全与贸易问题,直接平行向总统与国会汇报工作,而且成员任命权不由总统掌握,而是由参众两院多数党与少数党领袖每隔两年共同任命。(58)因此,USCC所出具的报告往往带有更强的政治工具色彩,对国会当中一些反华议员的关注点多有唱和,特别强调华为对美国国家安全的重大威胁。(59)与之相比,OTE则表现出更强的专业性与精准性,它除了倚重国防部、国务院等相关部委以及产业界的专业意见外,(60)尤其重视下属技术建议委员会(TAC)的作用。TAC的成员主要为部委或产业界技术专家,由商务部长直接任命,需要通过安全背景调查以确保有资格接触绝密材料。目前TAC被划分为未来技术、信息系统、材料设备、感应器材等八个类别,基本上覆盖了美国所关注的全部高新技术领域。(61)

  

另外,美国也高度重视对知华派情报技能的利用。来自中国香港的高新技术人才移民蒋濛(Mung Chiang,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:外交评论(外交学院学报),2021,38(06)
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