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汪劲:论中国环境法典框架体系的构建和创新

更新时间:2022-09-24 01:10:14
作者: 汪劲  

   内容提要:中国民法典的编纂成功取决于民法完备的民事单行法体系、潘德克顿体系的方法论和民法的私法属性等因素。构建中国环境法典框架体系一方面需要借鉴民法典框架体系创新的理论和结构模式,另一方面还应当考虑构建环境法典框架体系所面临的环境法体系的广义性、环境法法源的广泛性、环境法律关系的多重牵连性和环境法律责任制度的复合性等中国环境法体系的基本特征和存在的固有问题。编纂中国环境法典应当采用“总则—分则”结构作为法典框架构造的基础,明确将适度法典化、提取公因式和衔接单行法律适用规则作为环境法典框架体系的构建原则和方法,将中国环境法典框架体系的构建和创新定位于总则编、污染防治编、自然保护编、绿色低碳发展编和生态环境责任编等五个方面。

   关 键 词:环境法典框架体系  “总则—分则”结构  污染防治  自然保护  绿色低碳发展  构建创新 

  

   自2018年以来,中国法学会环境资源法学研究会组织国内百余名中青年环境法学者共同开展了中国环境法典编纂的前期研究工作。在2021年4月全国人大常委会计划启动环境法典编纂工作之际,全面总结民法学界参与民法典编纂的经验及其对立法的学术贡献,对编纂具有中国特色环境法典草案的框架结构以及制度设计提出方案,是中国环境法学界面临的首要任务。有鉴于此,笔者拟在比较借鉴民法典编纂成功经验的基础上,分析环境法典编纂与民法典编纂的异同,在研讨创新中国环境法典框架体系的构建原则和方法的基础上,提出中国环境法典框架体系的构建方案。

  

   一、中国环境法典框架体系构建的创新需求

  

   (一)可供环境法典编纂借鉴的创新的民法典框架体系

  

   习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出,“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例,要总结编纂民法典的经验,适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”①民法典是我国第一部以法典命名的法律。民法学界在民法典编纂工作启动前曾研究起草了民法典草案专家建议稿,吸纳了知名学者就重大民法典编纂疑难问题展开讨论,围绕民法典编纂中的重要理论问题和实践问题著书立说,总结了国外民法典编纂的经验并提出了立法建议。对此,王利明教授结合参与民法典编纂工作的经验撰文将民法学界对民法典编纂的学术贡献概括为体系构建、制度创新、价值理念创新和彰显时代特征四个方面。②

  

   在环境法体系与民法体系存在诸多重要差异的现实面前,民法典框架体系的创新对中国环境法典框架体系的构建有哪些值得借鉴之处呢?

  

   无论是两大法系的划分、还是公私法的分野,民法体系和框架结构一直都是识别和区分它们的重要标准。我国《民法典》不仅高度体现了社会主义核心价值观、高度结晶了两个世纪以来各国民法确立的先进民事法律制度,而且还高度总结并创新了中国民法的框架结构和制度体系。

  

   归纳一下,民法典框架体系构建的创新主要表现在如下三个方面:

  

   第一,完备的民事单行法为民法典框架体系的构建奠定了法律基础。法典编纂的一个重要前提就是有法可编。2016年至2020年期间,全国人大常委会在民法典总则(草案)、分编(草案)等的说明文献中曾多次强调,编纂民法典,就是通过对我国现行的民事法律制度规范进行系统整合、编订纂修,形成一部适应新时代中国特色社会主义发展要求,符合我国国情和实际,体例科学、结构严谨、规范合理、内容完整并协调一致的法典。③

  

   截至2020年5月28日,在全国人大通过《民法典》之前,我国已经颁布制定了民法通则、民法总则、婚姻法、继承法、收养法、担保法、合同法、物权法、侵权责任法、著作权法、商标法、专利法、公司法、保险法、企业破产法、海商法、城市房地产管理法、土地管理法、消费者权益保护法、产品质量法和食品安全法等二十多部民事单行法。这些民事单行法为编纂民法典创造了较好的客观条件。

  

   第二,潘德克顿体系为民法典框架体系构建创新提供了方法基础。潘德克顿体系创立的民法典编纂体例对近现代各国民法典编纂产生了深远影响。即使在中国民法典草案的起草过程中,不论是由民法学者与立法部门创制的民法(草案)、由民法学者起草的七编制民法(草案)、还是由全国人大常委会起草并印发各部门征求意见的九编制民法(草案),它们均采用了潘德克顿体系。④

  

   潘德克顿体系的重要特征,就是将民事法律关系的共通事项通过提取公因式的方法将它们整理成为“总则”:将民事主体的权利及其民事法律行为按照由内至外(由生至死)的顺序将它们分门别类作为各编的规定。

  

   2020年5月28日全国人大审议通过的《中华人民共和国民法典》最终采用了通过总则确立民事主体、民事权利、民事法律行为、民事责任等民事总则制度,通过物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任等分编确立了民事分则制度的创新模式。民法学者认为,《民法典》所设七编呈现了与域外范式民法典之间的结构差异,透过《民法典》的体系构造我们可以看到当代中国民法典编纂对潘德克顿体系的扬弃。⑤

  

   第三,严格设编并将涉及民事法律行为的行政法规等规则排除在法典以外。民法典物权编、合同编、人格权编以及知识产权、涉外民事关系的法律适用等大量民事法律制度的具体实施因涉及公共利益或者属于公权力规制领域的范畴,转而是由国务院行政法规等作出具体规定的。那么,编纂民法典是否也应当将这些行政法规规定的内容一并纳入呢?

  

   民法典编纂的回答是否定的。例如,关于住宅建设用地使用权期间届满续期间题的规定,虽然住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排属于民法基本制度的重大事项,但根据党中央批准的有关工作安排,该项工作由国务院有关部门研究制定。鉴于国务院有关部门当时尚未正式提出方案和修法议案,为此物权编对此先作出一个原则性规定,待国务院正式提出修改有关法律的议案后,再进一步做好衔接。⑥

  

   (二)中国环境法典编纂之困境与框架体系构建的创新需求

  

   首先,环境法体系的广义性与民法不同,环境法典编纂需要在框架体系的构建上创新。

  

   和民法一样,中国环境法的内在思想体系和法律技术实际上多数来自对外国环境法的借鉴。然而与民法体系的确定性对民法典框架体系所做的贡献不同的是,1993年全国人大设立环境保护委员会(1994年更名为环境与资源保护委员会),从立法工作需要的角度将环境法与自然资源法整合在一起。1997年原国家教育委员会也将环境法与自然资源法整合创设为法学二级学科“环境与资源保护法学”。环境与资源保护法学作为法学二级学科的创建,中国环境法体系的构造和内容开始发生变动,范围也在不断扩大⑦。

  

   那么环境法体系的范畴到底应当如何界定呢?目前环境法学界存在三种不同的主张。第一种主张及其实践持“广义环境法”说,具体做法是以环境与资源保护法作为环境法体系的构建标准,将自然资源法或者能源法单独作为环境(资源)法体系的一部分。⑧第二种观点持“狭义环境法”说。即环境法体系的范畴应当只包含自然资源法和能源法等领域中具有环境保护性质的内容、而非它们的全部。⑨

  

   另外,从最近20年由国家立法机关或者国务院分别行使环境监督管理权的各行政机关组织编写并公开发行的环境保护法规汇编、自然资源法规汇编或者环境与资源保护法规汇编等文献资料看,由于这些环境与资源法规汇编都具有浓厚的部门工作管理和监督职权色彩,它们不足以作为中国环境法典编纂的主要理论依据。

  

   综合以上认识,在法的保护利益各异的环境、资源、能源和循环经济等法律面前,从事法律汇编工作相对简单,而想要从数量多达三十余部的单行法律中统一提取共通适用的公因式规则,完成法典编纂则极为困难。我们必须有所为有所不为,并在一定原则指导下作出取舍。

  

   其次,环境法法源的广泛性也与民法不同,环境法典编纂需要在框架体系的构建上创新。

  

   《民法典》第10条规定:“处理民事纠纷,应当依照法律;法律没有规定的,可以适用习惯,但是不得违背公序良俗。”根据解释,这里的法律是指广义的法律,包括全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规,但不包括法律解释和规章。⑩

  

   与民法法源的狭义性相比,世界各国环境法的法源远多于民法。这是因为国家在环境治理领域需要在法律存在的前提下较多应用行政、科技的手段和方法,因此除法律外,政府和其他行政主体可以经法律授权制定具有政策性、灵活性和变通性的规则适用于环境治理的各个领域。例如,法国的法典化工作包括对法律的编纂和对法规的编纂,分别构成法典的法律部分和法规部分,而法规部分往往晚于法律部分推出。(11)瑞典环境法典的编纂则在融入十五部单行法律的基本规定外保留了大量实施规则留待于政府条例细化。(12)

  

   利用大数据分析、自然语言处理等人工智能技术,通过《北大法宝》中央法规数据库(13)对全国人大及其常委会制定的所有法律条文进行字段分析,最终提取涉及环境、资源、能源、防灾减灾和循环经济(清洁生产)类法律90余部、行政法规274部、司法解释50部、部门规章4032部、部门规范性文件2515部。(14)此外,自2015年中国实行生态文明体制改革以来,党中央国务院先后在生态环境法治领域通过并印发了一系列实施方案和指南文件,逐渐在自然资源资产产权、国土空间开发保护、空间规划体系、资源总量管理和全面节约、资源有偿使用和生态补偿、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究等八大领域建立起产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系,在环境公益诉讼、生态环境损害赔偿、建立以国家公园为主体的自然保护地体系等生态环境领域也有大量制度创新。

  

   以上内容除一小部分以国家法律或者以国务院行政法规的形式予以颁布施行外,大多数则是以中共中央办公厅和国务院办公厅的名义通过党的组织体系和政府机关体制下发施行的,目前尚未制定法律或者行政法规。

  

   因此,作为环境法典法源的单行法律、行政法规并未全部涵盖环境保护的各个领域,目前还有大量的环保规范存在于党中央国务院的有关的政策文件中或者部门规章和司法解释中。这些都需要通过编纂创新的方法将其纳入环境法典中。

  

再次,环境法律关系的多重牵连性与民法的单一性不同,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《当代法学》2021年06期
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